Julkaisuluettelo
Julkaisut, 27.6.2002

Perusoikeudet Euroopan unionissa

Näkemyksiä 1/2000

Marraskuu 2000



Euroopan unionissa keskustellaan tällä hetkellä kiihkeästi EU:n omasta perusoikeusasiakirjasta. Päätöksiä on odotettavissa jo tämän syksyn aikana. Silti monet kysymykset tuntuvat olevan vielä vastausta vailla, tärkeimpänä tietysti kysymys siitä, miksi EU:ssa ylipäätään tarvitaan perusoikeudet ja miten ne vaikuttavat.


Perusoikeuksilla tarkoitetaan kansalaisten keskeisiä oikeuksia, joita julkinen valta on sitoutunut eri tavoin suojaamaan ja edistämään. Ne eivät ole EU-alueella suinkaan mitään uutta, pikemminkin päinvastoin. Ensinnäkin kaikilla jäsenmailla, Englantia lukuunottamatta, on kirjalliseen muotoon saatetut perustuslait, joissa tietyt oikeudet on vahvistettu siinä maassa voimassa oleviksi perusoikeuksiksi. Ne on otettava lainsäädännössäkin huomioon. Englantilainen perinne on toinen, mutta ei ole epäilystäkään siitä, etteivätkö perusoikeudet ole sielläkin kunniassaan. Vaikka eri maiden perustuslait ovatkin erilaisia, niin kuin niiden poliittiset järjestelmät muutenkin, on yhtäläisyyksiäkin niin paljon, että hyvällä syyllä voidaan puhua EU:n yhteisestä perusoikeusperinteestä. Sillä puolestaan on EU:ssa oikeudellistakin merkitystä.

Kaikki nykyiset jäsenvaltiot ovat myös ratifioineet keskeiset kansainväliset ihmisoikeussopimukset. Tärkeimpiä ovat YK:n yleiskokouksen jo vuonna 1966 hyväksymät kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva ns. KP-sopimus, taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva ns. TSS-sopimus, Euroopan Neuvostossa vuonna 1950 hyväksytty Euroopan ihmisoikeussopimus sekä vuonna 1961 hyväksytty Euroopan sosiaalinen peruskirja. Jäsenvaltiot ovat ratifioineet myös eräitä tärkeitä Kansainvälisen työjärjestön eli ILO:n sopimuksia, niiden joukossa järjestäytyneiden työmarkkinoiden peruskirjoiksi katsotut järjestäytymisoikeutta ja kollektiivista nevotteluoikeutta koskevat sopimukset 87 ja 98. Järjestöt valvovat sopimustensa noudattamista verraten tehokkaasti.

Itse EU:ssa perusoikeuksia koskeva sääntely on sen sijaan uutta. Alkuperäisessä Rooman sopimuksessa niitä ei oltu edes mainittu, mikä on loogistakin: yhteismarkkinathan perustettiin lähentämään jäsenmaita toisiinsa lähinnä taloudellisesti. Tavoitteena oli ja on ennen kaikkea tavaroiden, palvelusten, pääoman ja työvoiman vapaa liikkuvuus. Sääntelyllä, joka koskee yksilöä muuten kuin vapaasti liikkuvana työvoimana - kuten perusoikeuksilla - ei ole ollut niinkään merkitystä. Kovia arvoja edustavassa yhteisössä niille ei itse asiassa ollut edes sijaa; pikemminkin ne voivat jopa olla haitallisia.

Kansainväliset ihmisoikeussopimukset enempää kuin ILO:n sopimuksetkaan eivät sellaisinaan sido EU:ta. EY-tuomioistuin (ECJ) alkoi kuitenkin jo varhain viitata myös niihin. Sen ratkaisut eivät ole läheskään aina vain myötäilleet EU:n taloudellisia tavoitteita, vaan niissä on otettu huomioon myös ne ihmiset, joita ratkaisut koskevat. Varsinkin Euroopan ihmisoikeussopimuksesta on tullut tärkeä oikeuslähde. Eräässä mielessä siitä on tullut koko EU-alueen yhteinen perusoikeusasiakirja.

Keskustelu perusoikeuksista käynnistyi EU:ssa vasta 1980-luvun puolimaissa, kun EY-tuomioistuimen ratkaisut alkoivat vaikuttaa ja perusoikeuksien merkitys muutenkin kasvoi aivan yleismaailmallisesti. Perusoikeuksista haettiin tukea myös EU:ssa virinneille federalistisille pyrkimyksille. Perusoikeuskeskustelun myötä hyväksyttiin vuonna 1989 mm. työntekijöiden sosiaalisten oikeuksien julistus ja Maastrichtin sopimuksen yhteydessä sosiaalipolitiikkaa koskeva pöytäkirja ja sopimus. Pääpaino oli siis työntekijöiden oikeuksissa ja sosiaalisissa oikeuksissa.

Maastrichtin kokouksen jälkeen eli vuonna 1995 asetettiin niin sanottu Viisaiden komitea (Comité des Sages) pohtimaan perusoikeuksien asemaa EU:ssa laajemminkin. Se sai vuonna 1996 valmiiksi mietintönsä, jossa korostettiin erityisesti sosiaalipolitiikan ja sosiaalisten perusoikeuksien merkitystä. Tärkeän Amsterdamin kokouksen jälkeen asetettiin uusi työryhmä, niin sanottu Asiantuntijaryhmä jatkamaan siitä, mihin Viisaiden komitea päättyi. Sen mietintö valmistui vuonna 1999. Sen ehkä tärkein kannanotto oli se, ettei pysyväksi tarkoitettua kattavaa luetteloa perusoikeuksista pystytä ehkä laatimaankaan. Sellainen on silti yritettävä saada aikaan samalla varautuen siihen, että sen sisällöstä joudutaan jatkuvasti keskustelemaan.

Kumpikaan työryhmä ei siis laatinut minkäänlaista kattavaa perusoikeusluetteloa, vaikka ne mainitsivatkin joitakin perusoikeuksia ja puhuivat erityisesti sosiaalisten perusoikeuksien puolesta. Mietintöjen pohjalta käytiin sitten laajaa keskustelua työmarkkina- ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Näin muotoutui vähitellen se ehdotus, joka on nyt käsiteltävänä, yli 50 artiklaa käsittävä luonnos EU:n perusoikeuksien julistukseksi. Ehdotus kattaa lähes kaiken ajateltavissa olevan klassisista perusoikeuksista, kuten hengen, henkilökohtaisen koskemattomuuden ja omaisuuden suojasta työmarkkinaoikeuksiin, lakko-oikeus mukaanlukien, kuluttajansuojaan ja ympäristön suojeluun saakka. Työmarkkinaoikeudet ovat saaneet ehdotuksessa leijonan osan, joskaan ne eivät sisällöltään juuri poikkea siitä, mikä ILO:n sopimuksissa on jo aikaisemmin hyväksytty. Ehdotukseen on otettu myös eräitä sosiaalisia perusoikeuksia, kuten oikeus vähimmäistoimeentuloon silloin, jos ihminen ei esimerkiksi sairauden taai työttömyyden vuoksi pysty itse huolehtimaan siitä, että hän voi elää ihmisarvoista elämää. Suomalaisittain vaatimustaso ei ole kovin korkea; meidän sosiaalilainsäädäntömme on nyt ehdotettua sekä laveampi että avvokätisempi ja perusoikeusturvamme ylittää muutenkin selvästi sen, mitä EU:ssa kaavaillaan. Useissa säännösehdotuksissa tyydytään sitä paitsi vain viittaamaan yhteisön ja kansallisiin lakeihin ja toteamaan, että asianomainen perusoikeus on suojattu niiden mukaisesti.

Mutta miksi sitten olisi tarpeen saada EU:lle oma, kattava perusoikeusluettelo? Vai tarvitaanko sitä ensinkään? Jos tavoitteena on vahvistaa nykyisten kansallisten perustuslakien ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten rinnalle kilpaileva perusoikeusjärjestelmä, ollaan helposti menossa ojasta allikkoon. Järjestelmiä on jo nyt, laskutavasta riippuen, kolme tai neljä: kansalliset perustuslait, YK:n sopimukset, Euroopan Neuvoston sopimukset ja ILO:n sopimukset. Niitä kutakin valvotaan omalla tavallaan. Tavallisen ihmisen on jo nyt vaikea tietää, kenen puoleen hänen on käännyttävä, jos hän arvelee perusoikeuksiaan loukatun. Eikä ole ollenkaan sanottua, että eri järjestelmiä valvovien tuomioistuinten tms. elimien käsitykset samankaan oikeuden sisällöstä tai ulottuvuudesta olisivat samanlaiset. Epätietoisuus ja sekaannukset voivat lisääntyä ja perusoikeuksien suoja tosiasiassa jopa heiketä.

Tällaisesta rinnakkaisjärjestelmästä ei kuitenkaan näytä olevan kysymyskään. EU:n perusoikeusehdotuksen soveltamisalaa koskevassa artiklassa 51.1 nimittäin todetaan, että EU:n perusoikeusluettelo kohdistuisi vain EU:n omiin elimiin. Jäsenvaltioihinkin se ulottuisi vain niiden soveltaessa EU-säännöksiä. Sen laajempaa vaikutusta sillä ei tulisi olemaan. Ehdotus on tosin hiukan ongelmallinen, mutta tässä ei ole tilaa pohtia sitä enemmälti. Tärkeintä on todeta se, ettei EU:n perusoikeusluettelosta olisi tämän mukaan tulossakaan muiden kanssa kilpailevaa rinnakkaisjärjestelmää. Se tulisi olemaan säännöstö, jolla olisi merkitystä lähinnä itse EU:ssa, sen erilaisissa orgaaneissa ja toimielimissä.

EU:n toimivalta ja tehtävät eivät perusoikeuksien myötä kasvaisi. Siitä ei siis tällä tietämällä olisi tulossa mitään perusoikeuksien yli-ylituomaria. Monissa artikloissa tyydytään lisäksi vain viittaamaan kansalliseen lainsäädäntöön ja siinä hyväksyttyihin ratkaisuihin.

Tällaisena EU:n perusoikeusluettelolla, hyväksyttiinpä se sitten vain julistuksena tai jollain tavalla sitovampana, on kyllä käyttöä. Ensinnäkin se selkiinnyttäisi viittauskäytäntöä: EY-tuomioistuin ja muutkin elimet voisivat nykyisen, jossain määrin sekavan käytännön asemesta viitata vain EU:n omiin perusoikeuksiin. Toiseksi sillä on käyttöä EU:n ulkosuhteissa. Kun EU tekee sopimuksia ulkopuolisten valtioiden kanssa, sopimuksiin otetaan usein lauseke, jolla tämä ulkopuolinen velvoitetaan noudattamaan ihmisoikeuksia. Perusoikeusluettelollaan EU sitoisi myös itsensä samoihin velvoitteisiin.

Tärkeintä on kuitenkin se, miten perusoikeusluettelo vaikuttaisi EU:n omassa päätöksenteossa. Asiallisesti kysymys on EU:n päätösvallan rajoittamisesta: kun päätöksiä tehdään, on perusoikeusluettelon hyväksymisen jälkeen otettava huomioon myös yksityiset ihmiset ja heille vahvistetut perusoikeudet. Direktiivit tai muut päätökset, koskivatpa ne sitten passia, poliisia, työoloja tai mitä muuta asiaa tahansa, eivät voisi enää olla ristiriidassa perusoikeuksien kanssa. Perusoikeudet olisi otettava yhtä tosissaan kuin taloudellisetkin argumentit ja niihin olisi kiinnitettävä huomiota jo silloin, kun asioita aletaan valmistella ja materiaalia kerätä vastaista päätöksentekoa varten.

Joka elää, se näkee. Tiettyyn varovaisuuteen ja valppauteen on yhä edelleen syytä.



Artikkelin kirjoittaja Pirkko K. Koskinen on eläkkeellä oleva oikeustieteen tohtori ja professori. Hän on toiminut myös eduskunnan apulaisoikeusasiamiehenä.

Päivitetty 27.6.2002