Julkaisuluettelo
Julkaisut, 22.11.2002

Avoimuus ja asiakirjajulkisuus (tietosivu 11/2002)

Hallinnon ja poliittisen päätöksenteon avoimuudella edistetään kansalaisten mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun, saada tietoa hallinnon toiminnasta ja valvoa sitä. Avoimuuden lisääminen Euroopan unionin toimielinten työssä edistää unionin toiminnan hyväksyttävyyttä ja ymmärrettävyyttä. Laajentumisneuvottelujen edetessä on yhä tärkeämpää saavuttaa kansalaisten hyväksyntä ja luottamus unionin toimiin.

Avoimuuden kannalta keskeistä on kansalaisten mahdollisuus saada riittävän yksinkertaisella tavalla tietoa unionin toimielinten toiminnasta ja asiakirjoista. Avoimuutta edistävät myös aktiivinen tiedottaminen, yhteisön päätöksenteon selkeys, lainsäädännön yksinkertaisuus ja ymmärrettävyys sekä asiakirjojen saatavuuden helpottaminen esimerkiksi julkisten tietokantojen ja rekisterien avulla.

Muutosvaihe
Unionin avoimuuden lisäämiseen tähtäävät toimenpiteet käynnistyivät 1990-luvun alussa. Toimielimistä komissio ja neuvosto antoivat ensimmäisinä menettelyohjeet siitä, miten yleisö voi tutustua toimielimen asiakirjoihin. Nykyään kaikilla toimielimillä ja lähes kaikilla EU:n muilla elimillä on vastaavat ohjeet. Viime vuosina myös Euroopan unionin oikeusasiamies on myötävaikuttanut avoimuuden lisäämiseen määrittelemällä "hyvän hallinnon" kriteerejä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiakirjajulkisuudesta antamat ratkaisut muovaavat avoimuutta. Tuomioistuin on ratkaisuissaan mm. korostanut julkisuuden pääsääntöisyyttä ja todennut, että poikkeuksia on tulkittava suppeasti. EY-tuomioistuin on mm. vahvistanut tuomion, jonka mukaan on harkittava asiakirjojen osittaista luovuttamista silloin, kun asiakirja sisältää salassa pidettäviä osia. Ensimmäisen asteen tuomioistuin antoi puolestaan helmikuussa 2002 tuomion, jossa todettiin neuvoston evänneen perusteettomasti mahdollisuuden tutustua eräisiin sille toimitettuihin kertomuksiin ja luetteloihin.

Amsterdamin sopimus
Amsterdamin sopimuksen myötä asiakirjojen julkisuus on muuttunut pääsäännöksi. Yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin vahvistettiin Amsterdamin sopimuksen määräyksellä itse perustamissopimuksessa, sen 255 artiklassa.

Amsterdamin sopimuksen mukaan kaikilla unionin kansalaisilla on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin erikseen määriteltävällä tavalla. Sama oikeus koskee niitä henkilöitä, jotka asuvat jossakin unionin jäsenvaltiossa, ja niitä yrityksiä ja yhteisöjä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossakin jäsenvaltiossa. Oikeuden tarkemmasta sisällöstä - yleiset periaatteet, menettelytavat ja rajoitukset - säädettiin neuvoston ja Euroopan parlamentin antamalla säädöksellä, joka vahvistettiin 30.5.2001 (ns. avoimuusasetus).

Lainsäädännön valmistelun avoimuutta lisää Amsterdamin sopimuksen määräys, jonka mukaan neuvoston on lainsäätäjänä toimiessaan turvattava mahdollisimman suuri avoimuus. Asiakirjajulkisuuden tulee siten toteutua laajempana lainsäädäntötoiminnassa. Neuvoston toiminnasta lainsäätäjänä onkin säädetty neuvoston työjärjestyksessä. Neuvosto on helpottanut asiakirjojen saatavuutta myös huhtikuussa 2001 tekemällään päätöksellä saattaa tietyt asiakirjaryhmät suoraan internetin kautta yleisön saataville.

Asiakirjajulkisuutta koskevien määräysten ohella sopimus sisältää myös yleisen periaatteen, joka velvoittaa unionia tekemään päätöksensä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.

Avoimuusasetus ja muun yhteisön sääntely: asiakirjajulkisuuden sisältö
Lähtökohtana unionissa on, että kaikkien asiakirjojen olisi pääsääntöisesti oltava yleisön tutustuttavissa, muutamia yleistä ja yksityistä koskevia poikkeuksia lukuun ottamatta. Yleisöllä on mahdollisuus tutustua suurimpaan osaan asiakirjoista tekemällä kirjallisen asiakirjapyynnön toimielimen menettelyohjeiden mukaisesti. Jos toimielin katsoo, ettei asiakirjaa siihen sisältyvien luottamuksellisten tietojen vuoksi voida luovuttaa, hakija voi pyytää toimielintä arvioimaan päätöstään uudelleen ns. vahvistusmenettelyssä eli uudistamalla asiakirjapyynnön. Toimielimen päätökseen on mahdollista hakea muutosta yhteisöjen tuomioistuimessa, ja menettelyvirheistä voidaan kannella Euroopan unionin oikeusasiamiehelle.

Avoimuusasetuksen tarkoitus on, että se antaa Amsterdamin sopimuksessa tarkoitetulle yleisön oikeudelle tutustua asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräisen vaikutuksen ja määrittelee sitä koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset. Tutustumisoikeus koskee neuvoston, Euroopan parlamentin ja komission asiakirjoja ja kattaa myös unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä koskevat asiakirjat. Asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin kuitenkin siten, että erittäin arkaluonteisten asiakirjojen osalta noudatetaan erityismenettelyä. Asiakirjan osittaisen luovuttamisen mahdollisuus on kirjattu nyt nimenomaisesti asetukseen. Avoimuusasetusta on sovellettu 3.12.2001 alkaen. Asetuksen edellyttämät asiakirjarekisterit tuli ottaa käyttöön kesäkuuhun 2002 mennessä.

Asetuksella ei muuteta jäsenvaltioiden kansallista asiakirjajulkisuutta koskevaa lainsäädäntöä. Suomessa asetettiin avoimuustyöryhmä seuraamaan asetuksen täytäntöönpanoa unionin toimielimissä. Työryhmä pyrkii myös asiakirjoja koskevien pyyntöjen käsittelyn tarvittavaan yhtenäistämiseen Suomessa.

Avoimuusperiaatteen ja asiakirjajulkisuuden asemaa unionissa vahvistavat sen ottaminen osaksi Nizzan sopimuksen yhteydessä hyväksyttyä Euroopan perusoikeuskirjaa. Perusoikeuskirjan kansalaisoikeuksia koskevaan osaan on kirjattu jokaisen oikeus tutustua asiakirjoihin sekä asianosaisjulkisuus osana hyvää hallintoa. Myös komission valkoisessa kirjassa eurooppalaisesta hallintotavasta avoimuus on esitetty keskeisenä hyvän hallinnon toteutumiseen vaikuttavana tekijänä.
Tästäkin huolimatta mm. neuvoston toimintaa on kritisoitu, sillä sen kokoukset eivät ole pääosin julkisia. Vain yhteispäätösmenettelyyn kuuluvissa asioissa yleisöllä on mahdollisuus seurata keskusteluja erityisessä kuuntelu-huoneessa, jonne ne välitetään suorana lähetyksenä. Kuitenkin avoimempi menettely auttaisi kansalaisia ymmärtämään paremmin jäsenvaltioiden tavoitteita ja lisäisi täten ajan oloon heidän EU-tietämystään.

Suomen puheenjohtajuuskaudella 1999 parannettiin huomattavasti neuvoston toimintaa koskevien tietojen saantia alkamalla julkaista internetissä mm. kokouskalenterit ja esityslistat. Suomi saikin kansainvälisen järjestön European Information Associationin (EIA) tiedotus-palkinnon keskeisistä tavoitteistaan ja näiden menestyksekkäästä toteutumisesta.

Lisätietoja:

Kirsi Salo, lainsäädäntöneuvos,
oikeusministeriö, puh. 09-1606 7751

Arno Liukko, lainsäädäntösihteeri,
oikeusministeriö, puh. 09-1606 7650

Satu Paasilehto, lainsäädäntösihteeri,
oikeusministeriö, puh. 09-1606 7646

Euroopan unionin neuvoston tiedonhakijan opas (1998) ja komission asiakirjojen saatavuutta koskeva käyttäjän opas (1997)

Eurooppa-tiedotuksen aluetiedottajat maakunta-kirjastoissa puhelin: 010 3456 700

Säädökset:
Avoimuusasetus: Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001, 30.5.2001, EYVL L145 s.43

Neuvoston päätös tiettyjen neuvoston asiakirjaryhmien saattamisesta yleisön saataville (2001/320/EY)

Neuvoston päätelmät avoimuudesta, julkisuudesta ja hyvästä hallintotavasta (2001)

Internet:

ue.eu.int
neuvoston kotisivut, joilta pääsee neuvoston asiakirjarekisteriin ja tarkastelemaan mm. kokousten aikatauluja, esityslistoja ja lehdistötiedotteita

www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/index_fi.htm

Euroopan komission pääsihteeristön kotisivu

europa.eu.int/eur-lex/

unionin lainsäädäntötekstejä maksutta, EUR-Lex portaalissa

neuvostoa koskevat tiedustelut: public.info@consilium.eu.int

Journalistiliiton kommentit:
1) Suomessa tuli 1. joulukuuta 1999 voimaan uusi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Se edistää hallinnon läpinäkyvyyttä.

2) Suomen lisäksi myös muissa Pohjoismaissa on painotettu avoimuutta ja asiakirjajulkisuutta.

3) Tiedotusvälineiden osuus yksilön tiedonsaannissa on oleellinen. Avoimuus-periaatekin toteutuu käytännön tasolla lähinnä tiedotusvälineiden seuratessa päätöksentekoa.

www.journalistiliitto.fi


EUROOPPA-TIEDOTUKSEN ASIAKASPALVELUT
MAAKUNTAKIRJASTOISSA: puhelin 010 3456 700

Päivitetty 1.4.2009