Julkaisuluettelo
Julkaisut, 29.9.2003

Ilkka Ruostetsaari: EU-integraatio vei valtaa Suomen poliittiselta eliitiltä Näkemyksiä 2/2003 syyskuu

EU-INTEGRAATIO VEI VALTAA SUOMEN POLIITTISELTA ELIITILTÄ

1990-lukua voidaan Suomessa kutsua ”suuren murroksen” vuosikymmeneksi.
Suomen kansainvälisen aseman muutos ja Länsi-Euroopan korostuminen maan toimintaympäristönä oli keskeinen osa muutosprosessia. Neuvostoliitto valtiona lakkasi olemasta, ja YYA-sopimuksen voimassaolo päättyi.
Euroopan talousalueeseen ETAan liittymistä seurasi jäsenyys Euroopan unionissa sekä talous- ja rahaliitto EMUssa ja tarkkailijajäsenyys NATOn yhteistyöneuvostossa.

Eurooppaan integroitumisen ohella toinen suomalaisen yhteiskunnan 1990-luvun megatrendi oli ”suuri lama”, joka talouden mittareilla oli jopa syvempi kuin 1930-luvun lama. Samanaikaisesti markkinatalouden ja –ohjauksen roolia korostanut uusliberalistinen ideologia rantautui meillekin lähinnä USA:sta ja Isosta-Britanniasta.

Suomen talouselämän pankkikeskeisen rakenteen purkautuminen ei johtunut pelkästään talouskriisistä, vaan säätelyjärjestelmien purkaminen ja rahamarkkinoiden avaaminen kansainväliselle kilpailulle muuttivat täysin pankkien välisen kilpailutilanteen. Kilpailun lisääntyminen ei kuitenkaan johtanut kilpailijoiden määrän lisääntymiseen vaan pankkisektorin keskittymiseen. ETA-sopimuksen toimeenpanemiseksi ulkomaalaisia koskeneet suomalaisten yritysten ja kiinteistöjen omistusrajoitukset poistettiin vuonna 1993, mikä nopeutti Suomen talouselämän kansainvälistymistä.

Monet edellä luetelluista muutosprosesseista kietoutuivat yhteen. Esimerkiksi idänkaupan romahtamisen vaikutuksesta laman syntyyn on esitetty erilaisia näkemyksiä. Tämän vuoksi syy-seurausten osoittaminen ja yksittäisten muutosten vaikutusten spesifioiminen suomalaisiin valtarakenteisiin ja vallankäyttöön ei ole yksiselitteistä .
Tässä artikkelissa tarkastelen vallankäytön muutoksia lähinnä politiikassa ja julkisessa hallinnossa, joskin integraatio vaikutti myös elinkeinoelämän ja järjestökentän valtarakenteisiin.
Politiikka

EU-jäsenyys vei, globalisoitumisen ja talouden roolin korostumisen ohella valtaa kaikilta Suomen poliittisilta toimielimiltä. Lainsäädäntövallan osittainen siirtyminen Brysseliin kavensi erityisesti eduskunnan valtaa, koska sen mahdollisuudet vaikuttaa EU-lainsäädäntöön ovat verraten pienet. Vähintään puolella eduskunnan lainsäädäntötyöstä on EU-kytkentä. Vaikka eduskunnalla on mahdollisuus vaikuttaa Suomen neuvottelukantoihin EU:ssa, valtaosassa EU:ssa päätettävistä asioista neuvottelukanta muotoutuu hallituksessa, useimmiten jo virkamiestasolla. Eduskunta ei ole myöskään välittömästi edustettuna EU:n toimielimissä, ja keskeistä lainsäädännöllistä aloitevaltaa käyttävä komissio on riippumaton jäsenvaltioista. EMU-jäsenyyden seurauksena kansallinen rahapolitiikka, josta Suomen Pankki vastasi ”eduskunnan takuulla ja hoidossa”, siirtyi Euroopan keskuspankin (EKP) vastuulle.

Euroopan parlamentin suomalaisjäsenet kytkeytyvät heikosti eduskunnan EU-politiikan valmisteluun samoin kuin tosiasiallisesti myös omien puolueidensa puolue-elinten toimintaan. Europarlamentaarikoilla ei monista muista maista poiketen ole Suomessa oikeutta osallistua eduskunnan Eurooppa-valiokunnan kokouksiin, joskin heitä voidaan kuulla, mitä ei kuitenkaan yleensä tapahdu. Vaikka monilla europarlamentaarikoista on kotimaassa takanaan pitkä ja ansiokas poliittinen ura ja edelleenkin merkittäviä asemia puolueorganisaatioissaan, heidän kontaktinsa niihin jäävät jo käytännön aikataulu- ja muista syistä vähäisemmiksi kuin olisi suotavaa Suomen EU-politiikan kannalta.

Toisaalta eduskunnan asema on vahvistunut suhteessa muihin valtioelimiin. Suomen eduskunta on useimpien EU:n jäsenmaiden parlamentteja tiiviimmin kytketty EU-asioiden kansalliseen valmisteluun.
Suuresta valiokunnasta on tehty ’Eurooppa-valiokunta’, joka kuulee sekä etu- että jälkikäteen EU:n neuvostossa lainsäädäntötyöhön osallistuvia ministereitä.

Jopa aiemmin lähinnä tasavallan presidentin ja ulkoasiainministeriön vastuulla olleessa ulkopolitiikassa eduskunnan asema on vahvistunut: integraation sivutuotteena eduskunta voi seurata ja keskustella varsinaisesti EU-asioihin kuulumattomasta ulko- ja turvallisuuspolitiikasta. Ennen EU:n huippukokouksiin osallistumista pääministeri raportoi Suomen yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista kannanotoista eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle.

Eduskuntaryhmien asema on vahvistunut puoluerahoituksen painopisteessä tapahtuneen muutoksen seurauksena: puoluetoimistojen resurssit ovat supistuneet ja vastaavasti eduskunnan ryhmäkanslioiden henkilöstö- ym. resurssit kasvaneet, jolloin Arkadianmäellä tehdään myös aiemmin puoluetoimistoissa hoidettua puolueiden poliittista suunnittelutyötä. Suomen uusi perustuslaki edellyttää hallituksen muodostamisen tapahtuvan eduskuntalähtöisesti, mikä myös toteutui kevään 2003 eduskuntavaalien jälkeen.

Lainsäädäntövallan osittainen siirtyminen EU:lle kavensi myös hallituksen roolia lainsäädäntöprosessin käynnistäjänä. Toisaalta hallituksen asema vahvistui suhteessa eduskuntaan, koska se vastaa EU-politiikan kansallisesta valmistelusta ja edustaa Suomea EU:n elimissä. Keskeiset EU-päätökset tehdään joko neuvostossa (ministerit) tai Eurooppa-neuvostossa (pääministeri). EU-jäsenyys on vahvistanut erityisesti pääministerin asemaa. Määräenemmistösäännösten kumoamisen seurauksena 1990-luvun alussa opposition asema heikkeni, kun laajapohjaiset hallitukset eivät enää tarvitse opposition tukea politiikalleen eduskunnassa.

Valtioneuvoston valtaa suhteessa tasavallan presidenttiin vahvisti jo vuonna 1994 toteutettu hallitusmuodon muutos, jolla EU-asioiden kansallinen valmistelu määrättiin valtioneuvoston tehtäväksi. Vuonna 2000 voimaan tullut uusi perustuslaki käänsi tätä valtasuhdetta edelleen valtioneuvoston suuntaan, kun tasavallan presidentin sisä- ja ulkopoliittisia valtaoikeuksia kavennettiin.

Päätöksentekovalta EU-asioissa ulko- ja turvallisuuspolitiikka mukaan lukien kuuluu nyt valtioneuvostolle presidentin johtaessa muuta, perinteistä osaa ulkopolitiikasta, joskin hänen on perustuslain mukaan johdettava sitä "yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa" kun vielä vuoteen 2000 voimassa olleen, vuonna 1919 säädetyn hallitusmuodon mukaan hän "määräsi" Suomen suhteista ulkovaltoihin.

Euroopan integraatio on vaikuttanut myös poliittiseen vallankäyttöön aluetasolla. Aluekehitysvastuun myötä vuonna 1993 maakuntien liittojen status kohosi huomattavasti, ja niistä tuli merkittäviä toimijoita alueellisessa kehittämistyössä. Niiden asema korostui entisestään Suomen liityttyä EU:n jäseneksi vuoden 1995 alussa. Maakuntien liitoista on yhteys Euroopan unioniin, koska maakuntien liittojen luottamushenkilöitä kuuluu EU:n alueiden komiteaan.

Maakuntien liittojen operatiivisesta johtamisesta vastaavat, poliittisin perustein valittavien maakuntahallitusten puheenjohtajat voidaankin lukea poliittiseen eliittiin kuuluviksi. Vastaavasti maakuntien liittojen palkatut ammattijohtajat, maakuntajohtajat, kuuluvat hallintoeliittiin uutena ryhmänä. Maakuntajohtajien vallan perustana on heidän asemansa yhtäältä organisaationsa ylimpänä johtajana sekä maakunnan yhteistyöryhmän (ns. myrrin) ja sen työjaoston puheenjohtajana. Alueellisesti vaikutusvaltaisten myrrien tehtävänä on koordinoida EU:n rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanoa ja alueen kehittämiseen vaikuttavia toimenpiteitä.Niiden jäseninä on mm. valtion piirihallintoviranomaisia, kuntia, järjestöjä ja yrityksiä.

Hallinto

Aluehallinnon uudistukset olivat osa jo 1980-luvun lopulla alkanutta säätelyjärjestelmien purkamisen, kilpailuttamisen, yksityistämisen ja tulosohjauksen hengessä tapahtunutta hallinnonuudistusta. Lama ja Euroopan integraatio nopeuttivat uudistusten läpiviemistä.

Keskusvirastojärjestelmän lakkauttaminen ja EU-jäsenyyden lisäämä työmäärä on vahvistanut ministeriöiden asemaa. EU-jäsenyys on vahvistanut myös ministeriöiden virkamieskunnan asemaa kansallisessa päätöksenteossa, koska virkamieskunnalla on keskeinen rooli sekä EU-asioiden valmistelujärjestelmässä että EU-lainsäädännön toimeenpanossa. Ministeriöiden valta on jopa lisääntynyt suhteessa hallinnonalojen virastojen ja laitosten sekä valtion alue- ja paikallishallinnon toimivaltaan. Esimerkiksi maakuntien liitoissa ministeriöiden roolia EU-rahoituksen koordinoinnissa on ajoittain pidetty liian vahvana.

EU-jäsenyydestä aiheutuvien asioiden hoito ei keskity pelkästään hierarkian ylätasolle, vaan leviää aina alempiin virkamiestasoihin saakka. Välillisesti ministeriöiden koko henkilöstö on kytkeytynyt EU-asioiden hoitoon. On kuitenkin ilmeistä, että EU-jäsenyys ei ole synnyttänyt ministeriöihin uutta 'EU-eliittiä', vaikka EU-asioihin keskittyminen ja niiden substanssin tuntemus on voinut vahvistaa joidenkin virkamiesten ammatillista kompetenssia ja vaikutusvaltaa.

Sitä kautta EU-jäsenyys on tosin muokannut hallinnollista eliittiä, että siihen voidaan lukea kuuluviksi kolmisenkymmentä EU:n komissiossa ja neuvostossa johtavassa, vähintään osastopäällikkötason asemassa olevaa suomalaisvirkamiestä. Sosiaaliselta taustaltaan tämä eurovirkamiesten ryhmä on muuta hallintoeliittiä hieman yläluokkaisempi.

EU-jäsenyys ei ole kuitenkaan vaikuttanut samalla tavalla kaikkiin ministeriöihin. Tehtävät ovat lisääntyneet erityisesti maa- ja metsätalousministeriössä, ulkoministeriössä sekä kauppa- ja teollisuusministeriöissä, kun taas varsin vähäinen merkitys henkilöstön määrään jäsenyydellä on ollut sosiaali- ja terveys-, ympäristö- ja työministeriössä. Laman synnyttämä julkisen talouden leikkaustarve vahvisti yhdessä EU-jäsenyyden kanssa myös valtiovarainministeriön roolia.

EU-jäsenyys aikaansai hallintokoneistossa rakenteellisia muutoksia, jotka vahvistivat järjestöjen, erityisesti työmarkkinajärjestöjen asemaa. EU-jäsenyys on luonut työmarkkinajärjestöille perinteisen epävirallisen lobbausjärjestelmän rinnalle uuden institutionalisoidun vaikuttamiskanavan sekä kansalliseen että Euroopan unionin päätöksentekoon.

Suomen kantojen valmistelemiseksi EU:ssa esille tuleviin kysymyksiin valtioneuvoston sisälle on luotu erityinen jaostojärjestelmä. Neuvoa-antavat, eri toimijoiden kantoja koordinoivat ja intressiryhmien kantoja kuulevat EU-jaostot on koottu tiettyjen politiikkasektoreiden ympärille, kuten ympäristö-, liikenne-, teollisuus- ja kauppapolitiikkaan. Jaostot voivat kokoontua joko suppeassa tai laajassa kokoonpanossa. Suppeassa kokoonpanossa asioiden käsittelyyn osallistuvat vain virkamiehet, kun taas laaja kokoonpano käsittää myös eturyhmien nimittämiä edustajia, esimerkiksi elinkeinoelämän, ammattiyhdistysliikkeen tai maatalouden tuottajajärjestöistä.

EU:n neuvoa-antavan talous- ja sosiaalikomitean kautta työmarkkinaosapuolet on kytketty Euroopan tason politiikkaan siten, että niin työnantajien kuin työntekijöiden näkemyksiä kuullaan unionipolitiikkaa laadittaessa. Maastrichtin sopimuksen jälkeen kysymys ei ole pelkästä kuulemisesta, vaan työmarkkinaosapuolten välinen sopimus voi johtaa ko. sopimuksen sisällön vahvistamiseen säädöstasolla. EU-jäsenyys vaikutti siten osaltaan siihen, että Suomen EU-jäsenyydestä käydyssä keskustelussa ennakoitu työmarkkinajärjestöjen vallan supistuminen ei toteutunut.

EU-jäsenyys on vahvistanut Suomessa myös oikeuslaitoksen, lähinnä korkeimman hallinto-oikeuden ja 1990-luvulla lääninoikeuksien pohjalta perustettujen hallinto-oikeuksien yhteiskunnallista asemaa. EU-normien tavoitteellisuus ja väljyys on merkinnyt sitä, että tuomioistuimet joutuvat tulkinnoillaan yhä suuremmassa määrin jatkamaan ja jopa paikkaamaan lainsäätäjän työtä EU-lainsäädännön konkretisoimiseksi kansallisella tasolla. Suomi on useimpia muita EU-maita tunnollisemmin toimeenpannut EU:n sisämarkkinadirektiivit.

Suomen EU-jäsenyys ei ole vaikuttanut pelkästään hallinnollisiin rakenteisiin, vaan se on myös suunnannut uudelleen päättäjien vuorovaikutussuhteita. Perinteisesti kansainvälisiä asioita hoitaneiden ulko- ja puolustusministeriöiden asema on heikentynyt eliittitason vuorovaikutusverkostossa samanaikaisesti kun päättäjien kontaktit maa- ja metsätalousministeriöön ja maatalousalan järjestöihin sekä maakunnan liittoihin ja kuntiin ovat lisääntyneet.
Myös oikeusministeriön (EU-säännösten kansallinen voimaansaattaminen), sisäasianministeriön (EU:n rakennepolitiikka) ja valtioneuvoston kanslian (koordinoiva rooli EU-asioissa, EU-sihteeristön siirto ulkoasiainministeriöstä sen alaisuuteen) aseman vahvistuminen eliittien vuorovaikutuksen kohteena on selitettävissä EU-jäsenyydellä. Liikenne- ja viestintäministeriön keskeisyyden lisääntyminen johtunee EU-jäsenyyden ohella myös sähköisen viestinnän ja informaatioteknologian kansallisen painoarvon noususta.

Johtopäätökset

1990-luvun alun jälkeiset yhteiskunnalliset murrokset eivät ole merkittävästi muuttaneet suomalaista konsensukseen perustuvaa poliittista kulttuuria 2000-luvun alkuun tultaessa. Anu Kantolan (2002) mukaan markkinat ottivat Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen ulkopuolisen vaaran aseman. Talouskriisin vaatiman ”markkinakurin” jälkeen Euroopan integraatiosta muodostui uusi eliittejä yhteen liittävä ”kitti”. Eliittien keskinäinen konsensus todellakin näyttää kestäneen 1990-luvun ”suuren murroksen” aiheuttamat paineet. Tosin murros ei vaikuttanut vain kansalaisiin vaan myös valtarakenteiden ylärakenteetkin kokivat muutoksia. Eliitit ovat muuttuneet sitten 1990-luvun alun aikaisempaa avoimemmiksi, niiden väliset vuorovaikutusverkostot ovat löystyneet sekä niiden keskinäiseen konsensukseen on ilmestynyt säröjä samalla kun eliittien ja kansalaisten ”maailmat” ovat etääntyneet toisistaan.

Euroopan integraation ja yleisemminkin globalisaation vaikutus suomalaisten eliittien sisäisiin valtasuhteisiin on toistaiseksi jäänyt verraten vähäiseksi. Suurimmat muutokset ovat tapahtuneet elinkeinoelämässä: kun vuonna 1991 yksityisen elinkeinoelämän ylimmistä johtotehtävistä yksikään ei ollut ulkomaalaisen hallussa, vuosikymmentä myöhemmin osuus oli noussut jo kahdeksasosaan. Sitä vastoin Euroopan integraation vaikutukset eri eliittiryhmien välisiin valtasuhteisiin ovat olleet tuntuvampia. Elinkeinoelämän eliitin ja hallintoeliitin valta on vahvistunut suomalaisessa valtarakenteessa yhdessä mediaeliitin kanssa. Joukkotiedotuseliitin aseman vahvistuminen ei kuitenkaan ole ollut seurausta integraatiosta tai globalisaatiosta, vaan kansallisesti tapahtuneista muutoksista, kuten medioitumisesta ja joukkotiedotuksen kaupallistumisesta. Tosin nämäkin ovat ylikansallisia trendejä. Myös järjestöeliitin asemaa integraatio on jossakin määrin vahvistanut. Sitä vastoin tiede- ja kulttuurieliitin kokoonpanoihin integraation vaikutukset ovat jääneet marginaalisiksi. Eniten valtaansa on integraation seurauksena menettänyt poliittinen eliitti.


Artikkelin kirjoittaja, dosentti, akatemiatutkija Ilkka Ruostetsaari työskentelee Tampereen yliopiston politiikan tutkimuksen laitoksessa.

TAUSTAKIRJALLISUUTTA:

Ilkka Ruostetsaari, Valta muutoksessa. WSOY. Helsinki 2003.

Ilkka Ruostetsaari, Euroopan integraatio ja suomalaisen eliittirakenteen muutokset. Tiedepolitiikka 1/03.

Ilkka Ruostetsaari: Euroeliitissä vai politiikan sivuraiteella? Europarlamentaarikoiden asema suomalaisessa valtarakenteessa. Politiikka 3/2003.

Anu Kantola: Markkinakuri ja managerivalta. Loki-kirjat. Helsinki 2002.

Raunio, Tapio & Wiberg, Matti (toim.), EU ja Suomi. Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita. Helsinki 2000.

Päivitetty 25.9.2007