EU-Nato -suhde Prahan huippukokouksen alla

Alivaltiosihteeri Jaakko Laajavan puhe valtioneuvoston turvallisuuspoliittisessa toimittajaseminaarissa.

Valtioneuvoston turvallisuuspoliittinen toimittajaseminaari

20.11.2002

Jaakko Laajava

Alivaltiosihteeri

Ulkoasiainministeriö

Kysymystä EU:n ja Naton yhteistyöstä tulee ensinnäkin tarkastella siitä näkökulmasta, että vaikka roolit ovat erilaiset, nämä kaksi instituutiota ovat kuitenkin kaikkine eroavaisuuksineen kaksi merkittävää läntisten demokratioiden perustamaa järjestöä, joiden päämääriin kuuluvat demokratian, ihmisoikeuksien, vakauden ja turvallisuuden edistäminen. Kuten tunnettua, 11 maata on nyt jäseninä kummassakin, ja lukumäärä kasvaa, kun järjestöjen laajentuminen toteutuu. Jäsenkunnat eivät kuitenkaan tule yhteneviksi – jääväthän esimerkiksi Naton valtameren takaiset maat Yhdysvallat ja Kanada toki kaikissa olosuhteissa EU:n ulkopuolelle.

Viime aikoina on pohdittu paljon jopa sitä, jatkavatko nämä instituutiot – eritoten Nato – ylipäänsä elämäänsä. Muutospaineet ovat toki tuntuvat. Silti dramaattisiin käänteisiin on vaikea uskoa. Nato on olennainen osa koko toisen maailmansodan jälkeistä maailmanjärjestystä. EU ja Nato eivät ole myöskään mitenkään sulautumassa toisiinsa, vaikka niillä onkin yhteisiä tehtäviä ja yhteistä agendaa. Ajatuksena on, että kummallakin on omat vahvuutensa, osaamisalueensa ja omat perinteiset roolinsa. Hyvällä yhteistyöllä järjestöt voivat saada aikaan toinen toisiaan täydentävän yhteisvaikutuksen kohti parempaa vakautta ja turvallisuutta.

Kumpikin instituutio käy kuitenkin lävitse varsin kunnianhimoista muutosprosessia. Unionin puolella pohditaan laajentuvan instituution rakenteita, päätöksentekoa ja tehtäviä, itse asiassa koko unionin luonnetta. Laajentumisprosessin käytännön hoitaminen on valtava haaste. Myös Nato on uuden tilanteen edessä. Laajentuminen muuttaa sielläkin monin tavoin liittokunnan olemusta. Organisaatiota ja toimintamalleja täytyy mukauttaa uusiin olosuhteisiin soveltuviksi.

Turvallisuuskeskustelu – mitä uudet uhat ovat ja miten niihin tulisi vastata – on juuri nyt äärimmäisen intensiivistä liittokunnassa. Puhutaan ns. kolmannen sukupolven haasteista. Erilaisten uudistushankkeiden perusajatuksena on, että tarve ylläpitää perinteistä, raskasta ja nimenomaan aluepuolustukseen tarkoitettua sotilaallista valmiutta on olennaisesti vähentynyt kylmän sodan kauden päätyttyä. Olennaista liittokunnan elinvoimalle jatkossa on kyetä reagoimaan uusiin uhkiin ja turvallisuushaasteisiin. Maantieteellisillä rajoilla ei ole entisenkaltaista merkitystä, vaan uhat voivat kohdistua liittokuntaan ja sen jäseniin hyvinkin kaukaa.

Uusi tilanne saattaa edellyttää toimimista kaukana liittokunnan oman alueen ulkopuolella. Tähän tarvitaan kuitenkin uudentyyppisiä joukkoja ja osaamista. Naton joukko- ja komentorakenteeseen onkin suunniteltu merkittäviä muutoksia. Niihin liittyy myös aloite Naton nopean toiminnan joukkojen (Nato Response Force, NRF) kehittämisestä.

Liittokunnan uhkakuvissa korostuvat maailman monet epävarmuustekijät, ennen kaikkea uusi kansainvälinen terrorismi sekä joukkotuhoaseiden leviämisen – ja myös käytön – uhka. Tämä edellyttää liittokunnalta paitsi vastatoimintakykyä myös kykyä suojautua kemiallisten, biologisten, radiologisten ja ydinaseiden vaikutuksia vastaan.

Prahan huippukokouksen yleisteemaksi onkin vahvistunut liittokunnan muuttuminen. Liittokunnan odotetaan yhtäältä tekevän päätöksen uusien jäsenten kutsumisesta, toisaalta useita päätöksiä on valmisteilla Naton konkreettisen muutoksen vauhdittamiseksi. Laajenemispäätöksen sisällön uskotaan olevan yllätyksettömän, toisin sanoen seitsemän maan odotetaan saavan kutsun jäsenyysneuvotteluihin. Naton muutoksen osalta Prahassa keskustellaan mm. liittokunnan uusista tehtävistä, niiden hoitamiseksi tarvittavista sotilaallisista kyvyistä ja komentorakenteesta sekä nopeaan toimintaan kykenevistä joukoista (NRF). Niinikään kokouksessa tullaan päättämään Euroatlanttisen kumppanuusneuvoston (EAPC) työskentelytapojen uudistamisesta sekä yhteistyöstä terrorismin vastaisessa toiminnassa. Epäilemättä Prahassa keskustellaan myös Naton ja Venäjän yhteistyöstä sekä ajankohtaisista kysymyksistä kuten Irakista ja joukkotuhoaseiden leviämisestä, Balkanin alueesta ja Afganistanista.

Ulkoministeri Tuomioja on useissa yhteyksissä tähdentänyt Suomen näkökantaa, että Euroopan turvallisuuden hoitamiseksi ei tule luoda kahta päällekkäistä järjestelmää. Voimavarojen tuplaamiseen ei kerta kaikkiaan ole rahaa eikä tarvetta. Siksi on päästävä järkevään ja tulokselliseen yhteistyöhön EU:n ja Naton välillä. Kuten tunnettua, EU:n kehitystyön kohteena on ollut nimenomaan unionin kriisinhallintakyvyn vahvistaminen. Nato on puolestaan keskittynyt jäsentensä yhteiseen puolustukseen ja vaativimpiin kriisinhallintaoperaatioihin.

Perusajatus tässä yhteistyössä on, että instituutiot säilyvät itsenäisinä ja voivat toimia itsekseen, mutta luodaan mahdollisuudet hyödyntää joustavasti kummankin instituution vahvuuksia vakauden ja turvallisuuden edistämiseksi.

Kun unionin ESDP käynnistettiin Kölnin ja Helsingin Eurooppa-neuvoston päätöksin, sovittiin siitä, että unioni voi toteuttaa kriisinhallintaoperaatioita joko Naton tuella tai ilman sitä. Tällöin ajateltiin ns. Petersbergin tehtäviä. Eritoten, mikäli operaatio olisi luonteeltaan vaativa, unioni voisi nojautua Naton tukeen.

Tätä koskevat yksityiskohtaiset ajatukset puettiin ns. Berliini + -asiakirjan muotoon. Siinä kuvataan, mitä tukea EU voi odottaa saavansa Natolta sotilaallisessa kriisinhallintatoiminnassa ja miten tällaisissa tilanteessa menetellään.

Yhteistyöjärjestely koskisi sitä, että Unionilla olisi mahdollisuus lainata Natolta 1) operaatioita koskevaa suunnittelukapasiteettia, 2) olemassa olevan komentorakenteen sekä 3) muita mahdollisia tärkeitä voimavaroja kuten esimerkiksi tiedusteluapua. Tämän olettamuksen mukaisesti EU:n ei tarvitse perustaa omaa operatiiviseen suunnitteluun kykenevää esikuntaa, vaan EU-operaatiot suunnittelee käytännössä joko Naton SHAPE tai liittokunnan jäsenmaan esikunta. Myöskään pysyvää komentorakennetta ei tarvita unionissa, vaan operaatioita komentaisi joko Naton Euroopan joukkojen komentajan sijainen (Deputy SACEUR, aina eurooppalainen) sekä hänen alaisenaan toimiva Naton komentoketju. Vaihtoehtoisesti komentoketju voi rakentua jonkin EU-maan kansallisen esikunnan pohjalle.

Muiden avainvoimavarojen osalta päätettäisiin erikseen. Tällaiset resurssit olisivat useimmin kansallisia, eritoten amerikkalaisia.

Yhteistyön on tarkoitus ulottua myös sotilaallisten voimavarojen kehittämiseen ja yhteensopivuuden turvaamiseen. Tarkoituksena on, että Naton puolustussuunnittelujärjestelmää hyödynnetään myös silloin, kun kehitetään EU:n sotilaallisia voimavaroja. EU ei myöskään harjoituta joukkoja, vaan se toteutetaan yhteistyössä Naton kanssa. Kaikessa tässä on sovittu, että kehitystyössä huomioidaan erityisesti EU:n tarpeet.

Sotilaallisten kykyjen eli kapasiteettien osalta yhteistyöllä saavutetaan myös merkittäviä synergiaetuja. Kun EU kehittelee omia valmiuksiaan ns. ECAP-paneelityön avulla ja päättää kehitystyön painopisteistä sekä poistaa puutteita, tässä otetaan huomioon vastaava työ Naton puolella, ja päinvastoin. Todellisuudessa kapasiteettien kuilu Euroopan ja Yhdysvaltain välillä on erittäin suuri. Amerikkalaisilla on edellytykset hoitaa kaikkein vaativimmatkin tehtävät, kun taas eurooppalaisten vahvuudet liittyvät kriisinhallintaan ja sen jälkihoitoon niin sotilaallisesti kuin muidenkin toimialojen osalta.

Konkreettisen tason lisäksi Euroopan unioni ja Nato luonnollisesti tavoittelevat monella tapaa samankaltaisia päämääriä, demokratian vahvistamista, vakautta, turvallisuutta ja yleensä ennustettavuutta kansainvälisissä suhteissa. Niinpä unioni ja liittokunta ovatkin järjestäneet useita yhteisiä kokouksia.

Ponnistelut eri tasoilla sopimuksen aikaansaamiseksi jatkuvat. Erityisesti korkea edustaja Javier Solana on ottanut tämän asian omakseen. Mahdollisuudet sopimukseen pääsylle ovat olemassa. Nykyisen tilanteen luonnottomuuden tunnustavat kaikki – esimerkiksi sen, että Solana ja pääsihteeri Robertson eivät nykyisellään saa olla virallisessa kanssakäymisessä toistensa kanssa, eivät myöskään kenraalit Hägglund ja Ralston.

Kun yritykset jatkuvat, kukaan ei halua spekuloida epäonnistumisen vaaroilla. Mutta on toki ilmeistä, että jos tämä yhteistyöhanke kariutuu, sillä olisi kauaskantoisia vaikutuksia koko suurella vaivalla työstetylle kokonaisjärjestelylle, mitä Euroopan turvallisuuteen ja EU:n ja Naton rooleihin tulee.

Hyvät kuulijat,  

Euroopan unionin ja Naton yhteistyöpyrkimykset voidaan nähdä myös laajemmassa transatlanttisessa perspektiivissä eli kysymyksessä Euroopan ja Yhdysvaltain suhteesta. Siinä on tunnetusti koettu viime aikoina melkoisia ylä- ja alamäkiä. Osa ristiriidoista selittyy epäilemättä sillä, että kontaktipintaa, toisin sanoen esimerkiksi talouden alalla erittäin merkittävää kanssakäymistä – kauppaa, investointeja, yhteistyötä – on niin paljon, että eturistiriitoja väistämättä syntyy. Toinen tekijä liittynee erilaiseen historialliseen perintöön ja toimintatapojen erilaisuuteen. Myös erilainen retoriikka Atlantin eri puolilla vaikuttaa. Ja epäilemättä pohjalla on myös maailman muutos, kylmän sodan päättyminen, entisten uhkakuvien väistyminen ja uudenlaisten yhteistyöasetelmien syntyminen. Syyskuun 11 oli kuitenkin muistutus siitä, että monet ongelmat vaivaavat vielä globaalia ympäristöämme ja että länsimaiden yhteistyötä tarvitaan.

EU:n ja Naton yhteistyösuhteen käytännön järjestelyissä on koettu vaikeuksia, jotka eivät kylläkään johtu transatlanttisista ristiriidoista. Joka tapauksessa olen vakuuttunut, että näiden instituutioiden läheinen yhteistyö koetaan tärkeäksi niin Euroopassa kuin toisellakin puolella Atlanttia ja että sille on olemassa vakaata ja aktiivista tukea.