Ulkoasiainministeri Stubbin puhe Kuka ajaa etujamme? -seminaarissa
Ulkopoliittisen instituutin ja ulkoasiainministeriön kutsuvierasseminaari
Kuka ajaa etujamme? Suomi, EU:n ulkosuhdehallinto ja diplomatian muutos
Ulkoasiainministeri Alexander Stubbin puhe Kansallismuseon auditoriossa 26.5.2010
Arvoisat kuulijat,
tänään aion puhua Suomen ulkopolitiikan varsinaisesta työkalusta eli ulkoasiainhallinnostamme.
Olen työskennellyt UM:ssä 8 vuotta. Tehtävät ovat vaihdelleet määräaikaisesta osastosihteeristä määräaikaiseen ministeriin. Tiivis yhteys ulkoministeriöön on jatkunut myös tutkijan, EU-virkamiehen ja MEP:in tehtävissä. Oma kokemus ravintoketjun kaikilta eri tasoilta on vahva: Suomen ulkoasiainhallinto on tehokas, vastuullinen ja kansainvälisestikin arvostettu toimija. Ministerinä minun on helppo olla siitä ylpeä.
Ulkoasiainhallinto on tottunut elämään muutoksessa jo 92 vuotta. Joustavuus on kirjoitettu sen DNA:han. Katse on nytkin suunnattava tulevaisuuteen ja muutokseen. Perusnäkemykseni on nimittäin se, että ulkoasiainhallinto on tulossa jälleen kerran isompaan murroskohtaan.
Keskeinen väitteeni on seuraava: meidän täytyy vastata muutokseen rakentamalla entistä modernimpi, 2020-luvun ulkoasiainhallinto. Toimintaympäristömme muuttuessa myös ulkoasiainhallintomme on uudistuttava kolmen periaatteen – valikoivuuden, tehokkuuden ja avoimuuden – kautta. Tämän muutosprosessin lähtölaukaukseksi esitän joukon konkreettisia uudistuksia.
* * *
Ulkoasiainhallinto on kovatasoinen ja ammattitaitoinen organisaatio, johon on totuttu luottamaan Suomen puolustajana. Ministeriö on vastannut hyvin viime vuosikymmenten suuriin muutoksiin, kuten kylmän sodan päättyminen, globalisaatio tai Suomen EU-jäsenyys. Ulkopolitiikkamme toimintaympäristö on kuitenkin 2010-luvulla taas muokkautumassa uusiksi. Suomen hyvinvointi riippuu yhä enemmän siitä, mitä muualla maailmassa tapahtuu. Meihin liittyvistä asioista myös päätetään yhä kauempana. 1970–1980-luvulla oli Moskova. 1990-luvulla tuli Bryssel. 2010-luvun myötä kuvaan tulee myös Peking.
Samalla ulkopolitiikan ja diplomatian sisältö jatkaa muutostaan. Laaja turvallisuus, uudet taloudelliset intressit ja ilmastonmuutos ovat kansainvälisten suhteiden isoja kysymyksiä. Kansalaisten ja yritysten tarpeet muuttuvat. Ulkopolitiikka myös hajautuu eri tasoille: ulkoministeriöihin, muuhun hallintoon, yrityksiin ja kansalaisyhteiskuntaan.
Toinen keskeinen muutostekijä on Euroopan unionin ulkosuhdehallinto (EUH). Veikkaan, että se kehittyy asteittain toimijaksi, joka vähintäänkin merkittävällä tavalla täydentää jäsenvaltioiden omaa diplomatiaa.
EUH on Suomelle suuri mahdollisuus. Se vahvistaa EU:n yhteistä toimintaa ja sitä kautta myös Suomea. EUH tarjoaa meille vaikutuskanavan, väylän hyödyntää unionin painoarvoa globaaleissa kysymyksissä ja laajentaa toimintamme maantieteellistä kattavuutta. Suomi tavoitteleekin mahdollisimman vahvaa, kattavaa ja tehokasta EU:n ulkosuhdehallintoa.
Olemme asettaneet kunnianhimoisen tavoitteen saada yhteensä 15-30 suomalaista sisään EU:n ulkosuhdehallintoon. Tavoittelemme myös kahta EU-edustuston päällikön paikkaa. He eivät tule tehtävissään edustamaan Suomea, mutta heidän kauttaan suomalainen näkökulma on edustettuna ja EUH-kokemus välittyy myös kansalliseen hallintoon.
EU:n ulkosuhdehallinto ei tule korvaamaan kansallista diplomatiaa. Yksikään EU-maa ei ole ajamassa verkostoaan alas EUH:n vuoksi. Muuttuvassa maailmassa Suomellakin tulee olla kyky ajaa nimenomaan meille tärkeitä etuja ympäri maailmaa.
Kolmas muutostrendi on yksinkertaisesti rahapula. Suomen julkisen talouden resurssit pienenevät. Perusongelmamme on julkisen talouden kestävyysvaje jota talouskriisi, heikko työllisyystilanne ja väestön ikääntyminen pahentavat. On siis realismia lähteä siitä, että kasvaviin haasteisiin joudutaan vastaamaan korkeintaan entisen suuruisin resurssein.
Kaikki kolme muutosta edellyttävät yhtä ja samaa: ulkoasiainhallinnosta on tehtävä vaikuttavampi ja ”terävämpi”. Puolustuspelistä on päästävä maalintekoon. Meidän on vahvistettava kykyämme vaikuttaa EU:n ja maailman politiikkaan Suomen ja suomalaisten kannalta hyödyllisellä tavalla. Tähän voidaan päästä keskittymällä kolmeen asiaan: valikoivuus, tehokkuus ja avoimuus.
* * *
Ensimmäinen asia on valikoivuus. Panokset on jatkossa laitettava rohkeammin sinne, missä ne tuottavat parhaiten. Kriteereinä on enemmänkin työn tuloksellisuus ja vaikuttavuus, ei maantieteellinen kattavuus.
Helsingissä meidän pitää pystyä tekemään nykyistä tiukempia strategisia valintoja siitä, mitä halutaan tehdä ja mitä jättää tekemättä. Kaikkea ei voida tehdä, jos jotain halutaan tehdä kunnolla. Ulkoministeriön johtamisjärjestelmää on muokattava sellaiseksi, että ulko- ja kauppapoliittiset prioriteettimme todella ohjaavat selkeämmin kaikkea toimintaa. Prioriteetteja täytyy myös voida muuttaa joustavasti tarpeiden mukaan. Niiden tulee näkyä aloitteellisena ulkopolitiikan jalkatyönä, aktiivisena EU-politiikkana sekä resurssien keskittämisenä.
Meidän on pakko tarkastella myös ulkomaanedustustojemme verkostoa. Tällä hetkellä verkon laajuus on 98 toimipistettä 76 maassa. Järjestelmä on rakennettu kohtuullisin kustannuksin: edustustojen menot olivat 2009 115 miljoonaa euroa. Se on 0,25 prosenttia valtion budjetista. Tällä rahalla saamme siis maailmanlaajuisen etujenvalvonta- ja kansalaispalveluverkoston.
Edustustojen merkitys on monitahoinen. Juuri ne tuottavat kansallisen analyysin kansainvälisestä politiikasta – ja ne tekevät sen nimenomaan suomalaisesta näkökulmasta. Edustustoilla on tärkeä rooli EU-politiikassamme: niiden kautta vaikutamme muihin EU-maihin ja saamme toisaalta eväitä toimintaamme Brysselissä. Edustustot ovat välttämättömiä kriisinhallinnan, kehityspolitiikan ja rauhanvälityksen tehtävissä sekä vaikkapa YKTN-kampanjamme edistämisessä. Meillä ei ole varaa romuttaa tätä koneistoa, joka on ulkopolitiikkamme välttämätön työkalu myös tulevaisuudessa.
Edustustoverkko ei kuitenkaan ole tabu. Se on aina elänyt muuttuvien tarpeiden mukaan. Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana olemme perustaneet 23 uutta edustustoa ja sulkeneet 15. Maailman muuttuessa myös edustustoverkkoamme on vietävä kohti 2020-lukua. Meidän täytyy lisätä resursseja maissa, joiden merkitys kannaltamme on kasvamassa. Koska kakku ei samalla kasva, on meidän väistämättä leikattava edustautumistamme muualla.
Vaikkei EU:n ulkosuhdehallinto korvaa kansallista diplomatiaa, on selvää, että kehittyessään EUH:lla tulee olemaan vaikutusta toimintaamme. Suomen edustustoverkkoa on kehitettävä omien etujemme näkökulmasta, mutta huomioiden EUH:n aikanaan tarjoamat mahdollisuudet. Kansallisia resursseja on keskitettävä sinne, missä niitä eniten tarvitaan.
Edustustoverkkomme muutosprosessi on hoidettava huolellisesti. Taustatyöt on nyt tehty. Hallitusohjelman pohjalta tehty edustustoverkkoselvitys valmistui viime syksynä. Sen jälkeen olemme selvittäneet edustustojemme tarkan toimintaprofiilin. Tämän pohjalta on laadittu pitkälle tulevaisuuteen tähtäävä edustustoverkon kehityssuunnitelma, jota on käsitelty jo myös Tasavallan Presidentin kanssa. Sen mukaisesti toimintoja tullaan ajamaan alas joissain maissa. Tulevana syksynä tulemme julkaisemaan vuonna 2011 suljettavat edustustot. Kyse ei kuitenkaan ole pelkistä sulkemisista – esillä on myös edustustojen avaaminen joissain paikoissa.
Toinen periaate on tehokkuus. Tehostaminen liitetään usein helposti pelkkään valtionhallinnon tuottavuusohjelmaan ja henkilötyövuosien vähentämiseen. Tämän rinnalla on muitakin keinoja parantaa toiminnan tuottavuutta.
Uskon suomalaistoimijoiden yhteistyössä ulkomailla olevan vielä parannettavaa. Rahoitamme julkisin varoin ulkomailla useita, osittain päällekkäisiä toimipisteiden verkostoja. Ulkoministeriön edustustojen lisäksi meillä on esimerkiksi Finpron, Tekesin ja kulttuuri-instituuttien toimipisteet, joita on yhteensä 71. Onko kaikki tämä päällekkäisyys todella perusteltua? Ehdotan, että sen sijaan kehitettäisiin vahvoja yhteisedustustoja, todellisia Suomi-keskuksia. Tällainen ”House of Finland”-malli olisi kustannustehokkaampi ja vaikuttavampi. Muutamat maat ovatkin jo siirtyneet tai siirtymässä kohti tätä. Hyvä, olemassa oleva esimerkki on Washingtonin suurlähetystömme – joka onkin tunnettu ja vahva toimija.
Tehokkuutta on jo tähän mennessä aikaansaatu luomalla pohjoismaisia yhteisedustustoja. Tuorein esimerkki tästä on uusin suurlähetystömme Astana, joka toimii samoissa tiloissa Norjan ja Ruotsin kanssa. Yhteisedustustomallia sovelletaan aina kun se on perusteltua ja mahdollista.
Edustautumista voidaan myös joustavoittaa uusin käytännöin. Suomen UH – kuten lähes kaikki maailman ulkoasiainhallinnot – soveltaa järjestelmää, jossa henkilöstöä siirretään toimipaikkojen välillä noin 3-4 vuoden välein. Tätä järjestelmää täydentämään tulisi harkita joustavampia käytäntöjä, joissa ”ulkomaanpostit” voivat olla tarpeista riippuen myös selvästi lyhyempiä. On myös projektiluontoisia hankkeita, joita voidaan hoitaa ilman, että asemapaikalle asetutaan pysyvästi. Jo nyt toimivana esimerkkinä joustavasta edustautumisesta ovat konsulikomennuskunnat ja liikkuvat palvelupisteet.
Lisäksi hallintobyrokratian vähentämisen on jatkuttava ja uuden teknologian hyödyntämisen lisäännyttävä. Ulkoministeriön hallinto on edelleen liian raskas. Henkilöstön voimavaroja käytetään sisäisiin prosesseihin, jotka eivät ole UM:n ydintehtävän eli ulkoisen vaikuttamisen kannalta tarpeellisia. Jo aloitettu viisumien vastaanoton ulkoistaminen on eräs keventämiskeino. Käyttämättömiä mahdollisuuksia on tieto- ja viestintäteknologiassa. Esimerkkeinä ovat web-pohjaiset kokouspalvelut ja maahanmuuttohaastattelut, jotka kuitenkin vaativat investointeja neuvotteluyhteyksiin.
Entä kolmas periaate eli avoimuus? Vahva julkisdiplomatia on jo nyt vaikuttavan toiminnan elinehto. Se on sitä niin ulkomailla kuin kotona. UM:n asiantuntemuksen tuominen suomalaisten ulottuville on osa palvelutehtäväämme. Olenkin kehottanut virkamiehiämme esiintymään rohkeasti tiedotusvälineissä. Ulkoministeriö on jalkautunut maakuntamatkoille, joita tullaan jatkamaan. 2010-luvulla UM:n on myös aika siirtyä Facebookiin ja Twitteriin.
Avoimuudessa ei ole kuitenkaan kyse vain tiedotuksesta tai keskustelusta. Puhumme pidemmälle menevistä asioista: kansalaispalveluiden kehittämisestä ja toisaalta sen varmistamisesta, että UM verkottuu myös toiminnallisesti ja osaamisen kautta entistä tiiviimmin muuhun yhteiskuntaan.
Kansalaispalvelujen parantaminen edelleen on ilmiselvästi 2010-luvun teema. UM palvelee kansalaisiamme 24/7/365. Väitän, että UM on viime vuosina ottanut aimo askeleen kansalaispalveluiden kehittämisessä. Hiipuvien resurssien oloissa palvelutarjontaa ei kuitenkaan voida juuri nykyisestä lisätä. Näiden palveluiden merkitys joka tapauksessa kasvaa, kun yhä suurempi osa suomalaisista matkustaa tai elää ja työskentelee ulkomailla. Suomalaisten ulkomaanmatkojen määrä nousi viime vuonna 6,5 miljoonaan. Ulkomailla asuu ainakin 250 000 suomalaista.
Kansalaispalveluiden tarjonnassa suuntaamme parempaan laatuun, parempaan tiedotukseen ja tehtävien selkeämpään määrittelyyn. Yhtenä käytännön toimena tähtäämme nykyisten päivystysjärjestelyiden pohjalle luotavaan ”yhden luukun” 24h- palvelunumeroon.
Vuorovaikutuksen lisäämisen tarve ulottuu myös UM:n toimintaan. Esimerkkinä on diplomaattikurssi KAVAKU. Ulkoministeriö järjestää vuosittain korkeatasoisen diplomaattikoulutuksen, jonka osallistujina on diplomaattiuralle rekrytoituja virkamiehiä. KAVAKU:n kurssiosuus pitäisi avata laajemmalle osallistujajoukolle. Muu valtionhallinto, yritykset ja järjestöt voisivat lähettää asiantuntijoitaan mukaan koulutukseen. Tämä vahvistaisi kansainvälisten asioiden osaamista Suomessa ja lisäisi samalla elintärkeää vuorovaikutusta hallinnon ja yksityisen sektorin välillä.
Olen myös päättänyt uudistaa KAVAKU:n valintajärjestelyitä. Poliittisten puolueiden edustus valinta- ja koulutuslautakunnassa on aikansa elänyt. UM on valtionhallinnon ammattiorganisaatio, jossa erityisjärjestelyihin ei ole tarvetta.
Suomen ulkoasiainhallinto voi pärjätä vain osaamisensa turvin. 2020-luvulla osaamistarpeemme ovat monipuolisia: tarvitsemme vaikutteita ulkopuolelta, sillä kaikki viisaus ei asu Merikasarmilla. Henkilöstömme liikkuvuutta onkin lisättävä. Ulkoministeriöläisten on voitava hankkia kokemusta EU:n ulkosuhdehallinnossa, kansainvälisissä järjestöissä ja myös yrityksissä. Myös kotimaan ministeriöiden välinen virkamiesvaihto kaipaa lisäpuhtia.
Samalla ulkoministeriöllä on vahva intressi hyötyä ulkopuolisesta osaamisesta. Tarkoituksena onkin luoda UM:öön erityinen fellowship-ohjelma. Sen kautta ministeriöön palkattaisiin määräaikaisilla sopimuksilla asiantuntijoita korkeakouluista, yrityselämästä ja muualta hallinnosta. Heidän panoksellaan korvataan muualla ”vierailevien” UM-virkamiesten työ. Lisäksi heidän mukanaan UM:öön tulee virikkeitä ja näkemyksiä talon ulkopuolelta. Vastineeksi nämä henkilöt saavat osaamista ja kokemusta ulkoasiainhallinnosta.
Tehtäväkierto tulee jatkossa entistä tiiviimmin koskemaan myös UM:n päällikkövirkamiehiä. Jatkossa kotimaan päällikkötehtävät yksikön päälliköstä alivaltiosihteeriin tulevat olemaan määräaikaisia. Tämä varmistaa laaja-alaisen osaamisen kertymisen ja sen, että urakierto toimii.
***
Yhteenvetona totean, että ulkopolitiikkaa tullaan vuonna 2020 tekemään selvästi erilaisessa ympäristössä kuin tänään. Suomen on pyrittävä edelläkävijäksi uudessa, Euroopan tasolla entistä integroituneemmassa ulkopolitiikassa. Siihen työhön tarvitsemme vahvaa, mutta uudistunutta ulkoasiainhallintoa.
Modernisaatioprosessin on alettava jostakin. Konkreettiseksi startiksi esitän siis seuraavia toimenpiteitä:
1. Lobbaamme 15-30 suomalaista EU:n ulkosuhdehallintoon, mukaan lukien kaksi edustuston päällikköä.
2. Käynnistämme Suomen edustustoverkon uudistamisprosessin. Ohjelma on kokonaiskestoltaan viisivuotinen.
3. Ryhdymme viemään eteenpäin ”House of Finland” –toimintakonseptia, jossa julkisrahoitteisten organisaatioiden ulkomaanverkostojen päällekkäisyyttä puretaan ja rakennetaan maksimaalista vaikuttavuutta.
4. Ulkoministeriön hallinnon keventämistä jatketaan muun muassa tieto- ja viestintäteknologiaa ja ulkoistamista hyödyntäen.
5. Kansalaispalveluiden kehittämistä jatketaan: tulevaisuuden suuntana on 24 h-palvelunumero ja tätä ylläpitävä tilannekeskus.
6. Ulkoasiainministeriön ja edustustojen viestintä seuraa aikaansa: Facebookista, Twitteristä ja uusista sosiaalisen median innovaatioista tulee arkipäivää.
7. KAVAKU:n koulutus avataan ulkopuolisille tahoille kuten valtionhallinnolle, yrityksille ja järjestöille.
8. Ulkoasiainministeriöön rekrytoitavien avustajien valinnassa aletaan toimia normaaliin tapaan ilman poliittisten puolueiden edustusta.
9. Virkamiesten kokemuksen kartuttamista UM:n ulkopuolisissa tehtävissä kannustetaan EUH-palvelun ja virkamiesvaihdon kautta sekä talouselämän ja järjestöjen tehtävissä.
10. Ulkoasiainministeriöön luodaan erityinen fellowship-ohjelma, jonka kautta lupaavat asiantuntijat voivat työskennellä hallinnossa määräajan.
