Kuuluuko Euroopan ääni?
Lissabonin sopimuksen myötä EU:n piti muuttua ulko- ja turvallisuuspolitiikassaan entistä vahvemmaksi maailmanlaajuiseksi vaikuttajaksi. Se Kissingerin kaipaama kuuluisa puhelinnumerokin löytyi lopulta, kun sopimuksessa EU:lle luotiin oma ulkoministeri yhdistämällä ulkosuhdekomissaarin, ulkopoliittisen korkean edustajan ja kiertävän puheenjohtajan tehtävät.
Ulkoministeriä päätettiin edelleen kutsua korkeaksi edustajaksi mutta hänelle perustettiin kuitenkin oma ”ministeriö”, EU:n ulkosuhdehallinto. Komission 140 edustustosta tuli samalla EU:n yhteisiä ”suurlähetystöjä”. Näiden muutosten myötä EU:n piti pystyä puhumaan entistä selkeämmin yhdellä äänellä ja toimimaan entistä tehokkaammin EU:n yhteisen edun nimissä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.
Todellisuus on kuitenkin osoittautunut toisenlaiseksi: unionia viimeiset neljä vuotta ravistellut talous- ja velkakriisi on häivyttänyt ulkopolitiikan EU:ssa taka-alalle. Poliittisilta päättäjiltä ei ole liiennyt sille juurikaan huomiota. Tiukka säästökuuri ja budjettileikkaukset ovat vähentäneet kykyä ja mahdollisuuksia ulkopoliittiseen aloitteellisuuteen.
Kansainvälisten toimijoiden silmissä EU:sta on tullut ongelma eikä suinkaan osa ongelman ratkaisua. Samanaikaisesti kansainvälisen järjestelmän kehitys yhä moninapaisempaan suuntaan uusien kehittyvien maiden taloudellisen ja poliittisen nousun myötä on heikentänyt EU:n asemaa ja vaikutusvaltaa.
EU:n keskeisin strateginen kumppani Yhdysvallat on puolestaan viestittänyt, että se edellyttää Euroopalta suurempaa kykyä vastata omista turvallisuusintresseistään. Kehitys EU:n lähialueilla ei ole myöskään ollut ongelmatonta. EU:n eteläinen naapurusto Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä on arabikansannousujen myötä täydessä myllerryksessä. Lisäksi itäisissä naapurimaissa, kuten Ukrainassa ja Valko-Venäjällä on otettu takapakkia demokratian ja ihmisoikeuksien toimeenpanossa.
Potentiaalia löytyy, nyt tarvitaan toimia sen hyödyntämiseksi
Kokonsa, vaurautensa ja voimavarojensa puolesta EU:lla olisi edelleen kykyä vaikuttaa merkittävästi globaaliin kehitykseen. EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan rakenteellinen ja toiminnallinen kehittymättömyys – ja tietenkin talous- ja velkakriisi – on hidastanut, ja aika usein myös estänyt, unionin kollektiivisen toiminnan ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Kuinka EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittista toimintakykyä ja sen myötä unionin kansainvälistä vaikutusvaltaa voitaisiin sitten vahvistaa? Tarvitaan ainakin kolmenlaisia toimenpiteitä:
Sanomattakin on selvää, että talous- ja velkakriisi on kyettävä ratkaisemaan nopeasti. On siis ihan hyvä, että poliittiset päättäjämme ovat keskittäneet huomionsa tähän kysymykseen. Kotipesä on hyvä saattaa kuntoon, ennen kuin kaikki huomio ohjataan naapurin asioihin. Maailman muutos ei kuitenkaan pysähdy odottamaan, kunnes saamme ratkaistua eurokriisin.
Toiseksi EU tarvitsee ulko- ja turvallisuuspolitiikassaan selkeitä tavoitteita ja painopisteitä. Kun voimavarat ovat rajalliset ja haasteet valtavat, on määritettävä, mitkä kansainvälisistä haasteista ovat sellaisia, joihin EU:n on välttämättä reagoitava oman turvallisuutensa ja omien etujensa vuoksi.
Toisaalta on myös arvioitava, mitkä haasteet ovat sellaisia, joihin me ylipäänsä kykenemme vaikuttamaan joko yksin tai yhä useammin yhdessä kansainvälisten kumppaniemme kanssa. Tämä antaa EU:n yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle myös sen tarvitsemaa ennustettavuutta.
Koska EU on ulkopolitiikassaan siirtynyt uuteen vaiheeseen Lissabonin sopimuksen ja ulkosuhdehallinnon perustamisen myötä, on myös tärkeää, että kerromme muillekin, mihin EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka tähtää tulevina vuosina. EU:n vuodelta 2003 peräisin olevan turvallisuuspoliittisen strategian uusiminen ja laajentaminen ulko- ja turvallisuuspoliittiseksi ohjausasiakirjaksi tarjoaisi esimerkiksi oivan mahdollisuuden tavoitteiden ja painopisteiden asettamiseen ja niistä viestimiseen.
Kolmas toimenpide EU:n kansainvälisen vaikutusvallan vahvistamiseksi edellyttää yhteisen ”ulkoministerimme” korkean edustajan ja ”ulkoministeriömme” ulkosuhdehallinnon toimintakyvyn turvaamista.
Korkean edustajan toimen erityisenä vaikeutena on roolien moninaisuus: hänen pitäisi johtaa ulkosuhdehallintoa, osallistua komission varapuheenjohtajana täysipainoisesti komission työskentelyyn, johtaa neljässä eri ministerikokoonpanossa kokoontuvaa ulkoasiainneuvostoa, käydä EU:n puolesta vuosittain 80 poliittista dialogia eri maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa, mutta ilman nimenomaisesti nimettyjä poliittisia sijaisia, joille osa tehtävistä voitaisiin delegoida.
Tehtävän hoitoa ei ole myöskään helpottanut usein ilmennyt jäsenmaiden tuen puuttuminen. Yksittäisten jäsenmaiden kompromissivalmius ulko- ja turvallisuuspolitiikassa on selvästi heikentynyt niiden oman yhteiskunnallisen ilmapiirin polarisoitumisen myötä mutta myös kasvaneen EU-skeptisyyden vuoksi.
Ulkosuhdehallinto etsii paikkaansa
Myös ulkosuhdehallinto etsii vielä paikkaansa sekä suhteessa jäsenmaihin että muihin EU-instituutioihin. Käynnistys- ja resurssivaikeudet ovat tosiasia, joka osaltaan on heikentänyt EU:n ulkopoliittista vaikuttavuutta. Korkean edustajan ja ulkosuhdehallinnon onnistuminen EU:n kansainvälisen vaikutusvallan kasvattamisessa edellyttää jäsenmaiden tukea sekä sitoutumista EU-agendan toimeenpanoon. Tämä taas vaatii ulkosuhdehallinnolta kykyä sitouttaa kaikki jäsenmaat ulko- ja turvallisuuspolitiikan valmisteluun ja päätöksentekoon sekä lisäarvon tuottamista.
Kiertävän puheenjohtajuuden aikana kukin jäsenmaa vuorollaan oli vastuussa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoidosta. Nyt vaarana on, että pienet jäsenmaat saattavat passivoitua, elleivät korkea edustaja ja ulkosuhdehallinto pyri kaikin tavoin vahvistamaan jäsenmaiden omistajuutta.
Pienempien jäsenmaiden kannalta lisäarvoa syntyisi etenkin raportoinnin jakamisesta ja konsulipalveluiden tarjoamisesta EU:n 140 edustustossa. Isoilla jäsenmailla ei ole vastaavaa tarvetta tällaisille palveluille; ne uskovat edistävänsä kansallisia tavoitteitaan yleensä parhaiten pienissä piireissä, jolloin koko unionia edustava ulkosuhdehallinto saatetaan jopa kokea kilpailijaksi.
Pitkällä aikavälillä vaihtoehtoja on vain yksi
Korkean edustajan ja ulkosuhdehallinnon käynnistysvaikeuksista huolimatta EU on Lissabonin sopimuksessa ottanut tärkeään askeleen kohti maailmanlaajuisen toimintakykynsä ja vaikutusvaltansa turvaamista. Pitkällä aikavälillä yhteiselle ulko- ja turvallisuuspolitiikalle ei ole vaihtoehtoa, mikäli EU haluaa säilyttää kykynsä vastata globaaleihin haasteisiin ja sitä kautta turvata kansalaistensa hyvinvoinnin.
Vanha ja kulunut mutta niin usein oikeaksi osoittanut sanonta kuuluu, että EU on aina kehittynyt kriisien kautta. Tämä pitää paikkaansa myös ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Ensimmäiset pienet elpymisen merkit ulko- ja turvallisuuspolitiikan saralla ovat jo näkyvissä, kun EU käynnistää vielä tänä vuonna kolme uutta kriisinhallintaoperaatiota lähes neljän vuoden tauon jälkeen.
Piritta Asunmaa
Kirjoittaja on ulko- ja turvallisuuspolitiikasta vastaava COPS-suurlähettiläs
Artikkeli on julkaistu Suomen EU-edustuston verkkosivujen kolumnisarjassa:
