Värikästä, joskus kiihkeääkin – maahanmuuttokeskustelu ei jätä ketään kylmäksi

Wivi-Ann Wagello-Sjölund

Voisiko väittää, että jokaisella on jonkunlainen mielipide maahanmuuttajista ja ulkomaalaisista? On mielipide sitten myönteinen tai kielteinen, keskustelu aiheesta on usein vilkasta ja värikästä, ja se velloo suuntaan ja toiseen.

Jokainen voi varmaan kuvitella minkälaista keskustelua käydään asiantuntijatasolla, kun väännetään yhteistä EU-lainsäädäntöä ja puolustetaan kansallisia lainsäädäntöjä ja intressejä. Puhumattakaan minkälaista keskustelu joskus on poliittisella tasolla. Värikästä, joskus kiihkeääkin. Mutta toisaalta on hyvä, että keskustelua käydään, eikö niin?

Maahanmuuttaja, kansainvälisen suojelun saanut pakolainen, turvapaikanhakija – mitä termit oikeastaan tarkoittavat?

Yleisissä keskusteluissa ja myös mediassa Suomessa puhutaan usein yleisesti pakolaisista. Lehdistä voi lukea, että Suomeen tuli viime vuonna niin ja niin paljon pakolaisia, tai että pakolaisille ei myönnetä turvapaikkaa, tai mahdollisesti, että pakolaiset elävät sosiaalietuuksilla jne. Termiä käytetään väärin. Toisaalta tämä on ymmärrettävää, koska eivät nämä termit selviä ole.

Kansainvälinen suojelu (International Protection) on yhteinen eurooppalainen käsite, mutta käsitettä ei ole yhdenmukaistettu. Suomessa kansainvälistä suojelua voi saada Geneven pakolaisyleissopimuksen määritelmän täyttävä pakolainen sekä kansallisen lainsäädännön mukaisesti toissijaista suojelua saava henkilö (jolle myönnetään turvapaikka). Pakolaisaseman saavat taas ne, joille myönnetään turvapaikka, tai jotka otetaan Suomeen pakolaiskiintiössä.

Turvapaikanhakijoita tuli viime vuonna Suomeen yhteensä 3086 henkilöä. EU:ssa jätettiin yhteensä 302 000 turvapaikkahakemusta.

Maahanmuuttajaksi taas katsotaan esimerkiksi Nokialle tuleva IT-insinööri, vanhustenkotiin hoitajaksi tuleva filippiiniläinen, yliopistoon tai kansanoppilaitokseen tuleva opiskelija kolmannesta maasta, kolmannen maan kansalaisen perheenjäsen, tai Suomen kansalaisen ulkomaalainen perheenjäsen. Eli maahanmuuttajaksi voisi kutsua kaikkia muita paitsi turvapaikanhakijoita.

Vuonna 2011 oleskelulupahakemuksia tuli Suomessa vireille eri perusteilla yhteensä 23 600. Eniten jätettiin perheenyhdistämishakemuksia, 43% kaikista hakemuksista. Vuonna 2010 EU:ssa myönnettiin yhteensä 2,5 miljoonaa oleskelulupaa. Näistä 32% myönnettiin työntekoa varten ja 30% perhesyistä.

Keskusteluissa olisi tärkeää pitää nämä kaksi yllämainittua ryhmää erillään. Olisi parempi pyrkiä puhumaan turvapaikanhakijoista ja maahanmuutosta, tai ei ainakaan kategorisoida kaikkia ulkomaalaisia pakolaisiksi.

EU:n yhteinen turvapaikka- ja maahanmuuttolainsäädäntö – onko sellainen mahdollista?

Kysymys on ehkä hieman turha, koska yhteistä lainsäädäntöä on jo. On yhteistä turvapaikkalainsäädäntöä turvapaikanhakijoiden määritelmästä, menettelyistä, vastaanotosta ja vastuumaasta. On myös maahanmuuttolainsäädäntöä perheenyhdistämisestä, opiskelijoista, tutkijoista, pitkään maassa (EU:ssa) oleskelleista jne.

Suurimmaksi osaksi kyse on ollut direktiiveistä, jolloin kansallisten implementointien jälkeen on huomattu, ettei säädöksien yhteensovittaminen käytännössä ole toiminut toivotulla tavalla.

Erityisesti turvapaikkapuolen lainsäädäntö on käytännössä osoittautunut epätäydelliseksi. Tällä hetkellä noin 10 EU-maata vastaanottaa ja tekee päätöksen 90% turvapaikanhakemuksista. 17 jäsenvaltiota jakavat 10% hakemuksista. Tämähän ei ole reilua tai solidaarista, vai mitä?

Kun turvapaikanhakijoita ei nykylainsäädännön mukaan määritellä samalla tavalla kaikissa EU:n jäsenvaltioissa, eikä turvapaikan saamiseksi aseteta samoja vaatimuksia, on selvää, että osa maista on hakijan näkökulmasta houkuttelevampia kuin toiset. Ruotsi, Saksa, Ranska ovat kauan kuuluneet näihin suosittuihin maihin. Suomi ei niinkään. Syytä tälle kysytään usein. Oma veikkaukseni on, että Suomi on maantieteellisesti sen verran syrjässä, ettei sinne päädytä spontaanisti. Turvapaikanhakijat hakeutuvat myös helpommin maihin, joissa on jo entuudestaan suuria määriä oman maan kansalaisia. Tämä on tilanne esimerkiksi Ruotsissa.

Tavoitellakseen parempaa harmonisointia, tehokkuutta ja oikeusturvaa, Euroopan komissio antoi vuonna 2009 uusintaehdotukset (recast) voimassa oleville asetuksille ja direktiiveille (3 asetusta ja 4 direktiiviä). Lisäksi on sovittu EU-turvapaikkaviraston perustamisesta.

Kyseistä lainsäädäntöpakettia kutsutaan yhteiseksi eurooppalaiseksi turvapaikkalainsäädännöksi eli ”Common European Asylum System (CEAS)”. Eurooppa-neuvosto on asettanut hankkeelle aikarajan, kuluvan vuoden loppuun mennessä tulee vähintään poliittinen yhteisymmärrys olla saavutettu kaikista lainsäädäntöehdotuksista. Tämä päivämäärä on kaikkien lainsäädäntöfailien kanssa puurtavien johtotähti. Argumenttina tiukalle aikataululle esitetään, että muuten menetetään maaginen ”momentum”. Näin se varmaan on. Eli jaksaa, jaksaa…

Neuvottelut Euroopan parlamentin kanssa ovat keskeisten ehdotusten osalta alkaneet. Aikataulussa pysyminen taitaa olla kaikkien instituutioiden tavoitteena. Samalla pohditaan myös, miten joidenkin maiden taakkaa voitaisiin jakaa muiden jäsenvaltioiden välillä. Solidaarisuuskeskustelu ei kuitenkaan jostain syystä oikein ole ottanut tulta alleen.

Myös ”tavallisessa” maahanmuutossa (migration) on tärkeää, että lainsäädäntö olisi mahdollisimman samansisältöistä kaikissa EU-maissa. Oikeusturvan kannalta on tärkeää, että samalla perusteella jätetyn oleskelulupahakemuksen lopputulos olisi sama, riippumatta mikä maa tekee päätöksen.

2000-luvun alussa neuvoteltiin ja hyväksyttiin yllä mainitut direktiivit perheenyhdistämisestä, opiskelijoista, pitkään maassa oleskelleista, tutkijoista jne. Kyseiset direktiivit neuvoteltiin kauan ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa ja määräenemmistöpäätöstä, joten tietyt maat ajoivat vahvasti omia näkemyksiään ja painotuksiaan ja lopputulema oli usein epäselvä ja lainsäädäntö vesittynyt.

Direktiivien harmonisointi ei myöskään käytännössä aina ole johtanut toivottuun lopputulokseen, eli yhdenmukaiseen lainsäädäntöön. Jäsenvaltioilla on omat, joskus vahvatkin, intressinsä pitää kiinni kansallisista lainsäädännöistään ja menettelyistään, on sitten kyse ulkomaalaisten työntekijäkiintiöstä, työehdoista, sosiaalietuuksista tai muista maille tärkeistä painotuksista.

Maahanmuuttosäädösten harmonisointityö jatkuu parhaillaan näillä niin kutsutuilla sektoridirektiiveillä. Neuvoston käsittelyssä ovat olleet kohta kaksi vuotta ehdotukset yritysten sisällä siirtyvistä työntekijöistä (Intra Corporate Transferees) ja kausityöntekijöistä (seasonal workers).

Nämä direktiivit päätetään nyt ensimmäistä kertaa määräenemmistöllä ja yhteispäätösmenettelyllä. Ei kuitenkaan ole takuuta siitä, että lainsäädännöstä tulisi sen parempaa, tai että työ olisi sen tehokkaampaa. Tuloksia odotellessa…

Onko siis yhdenmukainen EU-lainsäädäntö maahanmuutto- ja turvapaikka-alalla mahdollista? Vastaus on selvä. Mahdollista se on. Asia erikseen on se, minkä tasoista lainsäädäntöä saadaan, miten se saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, miten sitä tulkitaan EU-tuomioistuimessa, miten hyvin komissio pystyy seuraamaan lainsäädännön kansallista implementointia ja miten tehokkaat mahdolliset rikkomusmenettelyt ovat.

Eli työ jatkuu, kuten myös keskustelut. Toivottavaa olisi kuitenkin, että yleinen keskustelu ja mielipiteet pohjautuisivat mahdollisimman pitkälle faktoihin, tai että edes käytettäisiin oikeita termejä. Kaikki ulkomaalaiset eivät ole pakolaisia.

Wivi-Ann Wagello-Sjölund

Kirjoittaja on erityisasiantuntija, joka vastaa EU-edustustossa maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista