Koheesio – EU:n budjetin tuntematon jättiläinen

Koheesiopolitiikka eli alueiden ja rakenteiden politiikka on EU:n budjetin toinen suuri menolohko seuraavallakin rahoituskaudella 2014-2020. Syyt tähän ovat integraation syveneminen 1980-luvun lopulta alkaen ja EU:n laajentuminen. Koheesiopolitiikan sisältö on kuitenkin vähitellen muuttumassa. Seuraavalla rahoituskaudella painopiste on passiivisen infrarakentamisen sijasta aktiivitoimissa: osaamisessa, innovaatioissa ja yrittämisessä.

Jussi Yli-Lahti

Kun Eurooppa-neuvosto syksyn kuluessa päättää unionin rahoituskehyksestä kaudelle 2014-2020, samassa neuvottelupöydässä sovitaan myös koheesiopolitiikan eli alue- ja rakennepolitiikan rahoituksesta yksityiskohtineen. Monilla EU-politiikan alueilla monivuotinen rahoituskehys määrittää vain toiminnan rahoituspuitteet yksityiskohtien jäädessä komission vastuulle. Koheesiossa on toisin: jäsenmaat pitävät kiinni siitä, että kaikki tärkeät yksityiskohdat sovitaan poliittisella tasolla, eikä niitä jätetä komission mestaroitaviksi.

EU:n koheesiopolitiikka on paitsi suuri myös melko tuntematon politiikkalohko. Se tunnetaan paremmin epäkohdistaan: tiukasta byrokratiasta ja valvonnasta, joka ei kuitenkaan ole aina kyennyt estämään varojen tehotonta käyttöä tai suoranaisia väärinkäytöksiä.

Koheesio on maatalouden ja maaseudun rinnalla EU:n budjetin suurin menolohko. Kuluvalla rahoituskaudella 2007-2013  koheesiopolitiikan osuus on 350 miljardia euroa. Myös seuraavan rahoituskauden budjetissa nämä kaksi politiikkalohkoa hallitsevat. Sektorit, kuten tutkimus, kehitys ja innovaatiot, ulkosuhdeet ja infrastruktuurien parantaminen vahvistuvat vähitellen, mutta eivät vielä muuta budjetin rakennetta. Voi pitää yllättävänä, että EU:n alueiden kehittämiseen ja työllisyyteen käytetään tällä ohjelmakaudella seitsemän kertaa enemmän EU:n budjettivaroja kuin T&K ja innovaatiotoimintaan.

Koheesiopolitiikan juuret sisämarkkinakehityksessä ja laajentumisessa

Selitys koheesion korostuneeseen rooliin EU:n budjetissa löytyy EU:n historiasta: unionin  laajentumisesta ja integraation syvenemisestä. Alue- ja rakennepolitiikka luotiin 1980-luvun lopulla, kun käynnistettiin EU:n sisämarkkinoiden kehittäminen kuuluisan neljän vapauden perustalta. Sisämarkkinoiden katsottiin johtavan alueelliseen keskittymiseen. Vastapainoksi luotiin koheesiopolitiikka eli kehitykseltään heikompien alueiden tukeminen mittavalla EU- rahoituksella. Unioni oli tuohon aikaan juuri laajentunut Välimeren entisiin sotilasdiktatuureihin, ja koheesiorahoitusta suunnattiini vahvasti näihin maihin.

Toinen koheesiobudjetin kasvuvaihe koettiin vuosina 2004-2007 itälaajentumisen yhteydessä. Koheesiobudjetti nousi nykyiselle tasolleen. Vanhoihin jäsenmaihin verrattuna vähemmän kehittyneet uudet jäsenmaat ja niiden alueet saivat oikeuden mittavaan koheesiorahoitukseen, joka enimmillään nousi neljään prosenttiin niiden BKT:sta. Uusille jäsenmaille koheesiorahoitus onkin ylivoimaisesti merkittävin hyöty jäsenyydestä. Maatalousbudjetin varat kanavoituvat edelleen pääosin vanhoihin maatalousmaihin. Tutkimusbudjetissa taas edellytetään tasoa, jolle uusissa jäsenmaissa harvemmin ylletään.

Näiden suurten tapahtumien väliin ajoittunut Suomen, Ruotsin ja Itävallan liittyminen unioniin vuonna 1995 ei ollut samanlainen ”big bang” kuin itälaajentuminen. Kolme kehittynyttä maata saivat osansa koheesiorahoituksesta, mutta myös kasvavan vastuun sen rahoittamisesta. Suomi onnistui jäsenyysneuvotteluissaan ehkä parhaiten. Liittymissopimuksen mukaisesta Itä- ja Pohjois-Suomen harvaan asuttujen alueiden erityisasemasta tuli pysyvä osa EU:n oikeutta, ja myöhemmin se kirjattiin myös unionin perussopimukseen. Silti periaatteiden muuttaminen rahaksi on neuvoteltava jokaiselle budjettikaudelle erikseen. Tälläkään kerralla se ei ole helppo tehtävä.

Seuraavan ohjelmakauden koheesiopolitiikan on määrä olla aiempaa selvästi vaikuttavampaa, ja se on tarkoitus kytkeä läheisesti EU:n taloudelliseen ohjaukseen erilaisten ehdollisuuksien kautta. Löysä taloudenpito voi johtaa koheesiovarojen menetyksiin. Makrotaloudellista ehdollisuutta testattiin jo Unkarin tapauksessa, ja kas, se toimi: Unkari korjasi kurssiaan riittävästi ja välttää 500 miljoonan euron menetykset koheesiorahoista.

Mitä koheesiopolitiikka on parhaimmillaan?

Parhaimmillaan koheesiopolitiikka tukee koko unionin kilpailukykyä. Vähemmän kehittyneiden maiden ja alueiden piilevä osaamisen, innovaation ja yritystoiminnan potentiaali saadaan yhteiseen käyttöön, ja ajan mittaan tuen tarve vähenee. Joidenkin maiden osalta tämä tosin kestää tuskallisen kauan. Viron kohdalla ollaan jo lähellä ideaalia. Koheesiovarojen avulla Viro on uudistunut ripein askelin. Sen yksi seurausvaikutus on ollut Suomen ja Viron keskinäisen integraation nousu uudelle tasolle. Siitä Suomikin – tuon kehityksen yhtenä rahoittajana – hyötyy monin tavoin.

Koheesiopolitiikan sisältö on myös muuttumassa. Moottoriteiden, siltojen ja rautateiden rakentaminen jatkuu uusissa jäsenmaissa, mutta seuraavalla kaudella koheesiovarojen käyttöä ohjaa Eurooppa 2020 -strategia älykkäästä, kestävästä ja osallistavasta kasvusta. Aluekehitysrahaston varat tulee keskittää pääosin osaamiseen, laaja-alaiseen innovaatiopolitiikkaan, pk-yritysten kilpailukyvyn kehittämiseen sekä energia- ja ilmastotoimiin. Sosiaalirahastossa pääpaino on työllistämistoimissa, uusissa taidoissa ja syrjäytymisen torjunnassa.

Passiivisten infrarakenteiden sijasta koheesiopolitiikka käännetään tukemaan sitä, mikä voi pelastaa Euroopan, eli eurooppalaista osaamista, innovatiivisuutta ja yrittämistä.

Jussi Yli-Lahti

Kirjoittaja on aluepolitiikan erityisasiantuntija EU-edustustossa.

Kolumni on julkaistu Suomen pysyvän EU-edustuston kolumnisarjassa