Tarvitaanko eurooppalaisen teollisuuspolitiikan renessanssia?

Teollisuuden kilpailukyky on kuluvan vuoden aikana nostettu muiden sektorikohtaisten teemojen ohella myös Eurooppa-neuvoston agendalle. Maaliskuun neuvostossa linjattiin, että aiheeseen keskitytään jatkossa ainakin kahdesti. Kesäkuussa muut asiat ajoivat taas ohi, ja neuvoston tulos oli tältä osin kunnianhimoton. Nyt olisi aika panostaa seuraavaan kierrokseen.

Helmikuun 2014 painopisteenä tulee olemaan nimenomaan Euroopan asema sekä investointien kohteena että teollisen tuotannon sijaintipaikkana. Asian tärkeyttä voi tuskin kyseenalaistaa, mutta kilpailukykyneuvosto ei ole toistaiseksi riittävästi pystynyt pitämään puoliaan muiden neuvostokokoonpanojen ajaessa omia intressejään.

Kilpailukykyneuvoston näytön paikka on syys- ja joulukuussa, jolloin Liettuan johdolla valmistellaan teollisuusministereiden viestiä alkukevään Eurooppa-neuvostoon. Kestävä kasvu tulee saavuttaa reseptillä, joka ei nojaa liikaa kilpailijoita merkittävästi tiukempiin ympäristö- ja energiatavoitteisiin.

Kuten pääministeri Katainen totesi esitellessään kesäkuussa eduskunnalle valtioneuvoston EU-selontekoa 2013: ”Emme kuitenkaan saa unohtaa yritystemme kilpailuasemaa, jotta turvaamme eurooppalaiset työpaikat. Ilmastomuutos pitää nähdä myös mahdollisuutena luoda perusteet uudelle, puhtaammalle kasvulle.”

Kari Virtanen vastaa Suomen EU-edustustossa muun muassa teollisuuspolitiikasta.

Lähdetään siis siitä, että ympäristö- ja energiatavoitteet sekä kilpailukyky eivät kumoa toinen toistaan. Toista osapuolta ei siis ole myöskään syytä täysin laiminlyödä.

Toukokuun 2013 Eurooppa-neuvostossa onneksi tehtiin linjaukset teollisuuspolitiikan tämän hetken keskeisimmältä osa-alueelta eli energiapolitiikasta. Eurooppalainen teollisuus maksaa sähköstä lähes tuplahintaa verrattuna keskeisiin kilpailijoihinsa muun muassa Pohjois-Amerikassa ja Kiinassa. Syynä tähän ovat monet eri tekijät, mutta erityisesti USA:n liuskekaasu- ja liuskeöljyvarannot. Myös raaka-aineiden hinnat ovat paikoitellen karanneet käsistä.

Teollisuuspolitiikan rooli osana kokonaisvaltaista päätöksentekoa

Teollisuuspolitiikan sisältö on vaihdellut vuosikymmenien saatossa. Perinteisimmällään se tarkoitti lähinnä tukipolitiikkaa ja yritysten suojaamista kilpailevalta tuonnilta. Eurooppa 2020-strategian teollisuuspolitiikan lippulaiva linjasi teollisuuspolitiikan perusteet kokonaan uusiksi. Puhuttiin jopa tuoreesta lähestymistavasta.

Komission uusi linjaus pyrki määrittämään teollisuuspolitiikan laaja-alaisesti. Näin ollen sen alle kuuluvat kaikki ne keskeiset politiikkalohkot, joilla vaikutetaan teollisuuden ja siihen liittyvien palveluiden kilpailukykyyn. Tällöin avainasemaan nousevat muun muassa toimivat sisämarkkinat, kauppapolitiikka, ympäristö- ja energia-asiat, kilpailupolitiikka, raaka-aineiden saatavuus sekä liikenne-, työllisyys- ja koulutuspolitiikka.

Valtaosa teollisuuspolitiikkaan sisältyvistä kokonaisuuksista kuuluukin muun kuin kilpailukykyneuvoston toimialaan. Tässä piilee asian haasteellisuus. Kaikessa päätöksenteossa tulisi ottaa huomattavasti nykyistä pontevammin huomioon myös vaikutukset eurooppalaisten yritysten toimintaedellytyksiin. Tätä on toki tavoiteltu, mutta paikoitellen varsin laihoin tuloksin.

Globalisaation aikakauden teollisuuspolitiikka

Tuore lähestymistapa tarkoitti laaja-alaisuuden ohella myös sitä, että yleisen horisontaalisen lähestymistavan lisäksi komissio linjaa entistä vahvemmin myös toimialakohtaisia strategioita. Painopistesektoreita ovat muun muassa avaruusala, kestävä liikkuvuus, energiavaltaiset alat, niin sanotut avainteknologia-alat sekä toimialat, joilla arvoketjunäkökohdat ovat erityisen tärkeitä (muun muassa kemikaalit ja tekniset alat). Eri toimialojen erityispiirteiden huomioimisella on perusteensa.

Strategiassa keskeistä on myös se, että tuotantoa tarkastellaan globaalin arvoketjun kaikissa vaiheissa, eli niin tuotekehittelyssä, teollisessa tuotannossa kuin markkinoinnissa, kierrätyksessä kuin myynnin jälkeisissä palveluissakin. Jotta arvoketjunäkökohdat eivät jäisi vain teorian tasolle, kaivataan komissiolta tältä osin vahvempaa otetta. Toistaiseksi komission linjausten keskiössä ovat olleet lähinnä toimialakohtaiset strategiat, viimeisimpänä terästeollisuuden toimintasuunnitelma.

Kilpailukykytesti ja kuntotarkistukset

Keskeisin osa uutta teollisuuspoliittista lähestymistapaa ovat paremman säätelyn otsakkeen alle kuuluvat kilpailukykytesti ja ”kuntotarkistukset”. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että osana vakiintunutta vaikutustenarviointiprosessia tulisi arvioida myös jokaisen merkittävän uuden hankkeen vaikutukset teollisuuden kilpailukykyyn.

Vaikka käytäntö onkin sitonut komissiota jo vuodesta 2011, eivät tulokset ainakaan vielä täysin vakuuta. Esityksen suurin ongelma on kaiketi siinä, että velvoitteelta puuttuu vankka lainsäädäntöpohja. Sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta (SEUT, artikla 11) todetaan, että ”ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja edistämiseen…”. Sopimus ei sisällä vastaavia määräyksiä kilpailukyvyn edistämisestä. Jos teksti olisi kirjoitettu kriisin jo alettua, olisi kirjoitusasu toinen.

En millään tavoin kyseenalaista ympäristötavoitteiden merkitystä. Uskon samoin, että kestävän kehityksen tavoitteet, hiilivapaa talous sekä muu ”puhdas” tai ”vihreä” ajattelu voidaan kääntää myös mahdollisuuksiksi. Ajattelun keskiöön tulee kuitenkin samanaikaisesti nostaa esitysten välittömät vaikutukset eurooppalaiseen kilpailukykyyn. Tämä on erityisen tärkeää nyt, kun kompuroidaan pitkittyvän talous- ja rahoituskriisin kourissa.

Kilpailukykytestin ohella toinen yhtä tärkeä avaus koskee olemassa olevan lainsäädännön kuntotarkistuksia. Menettely edellyttää tarpeettoman hallinnollisen taakan purkamista sekä lainsäädännön päällekkäisyyksien ja ristiriitaisuuksien perkaamista. Toistaiseksi kuntotarkistuksia on tehty alumiinin ja teräksen tuotannossa sekä öljynjalostuksessa. Eräänä seuraavista kuntotarkistuksen kohteista on mainittu kemianteollisuus. Kyseessä olisi myös suomalaisittain keskeinen toimiala.

Valmistavan teollisuuden osuus 20 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä

Komission vuoden 2012 tarkentavan linjauspaperin kiistanalaisuus on 20 prosentin tavoitetason asettaminen valmistavalle teollisuudelle. Ala on kieltämättä tärkeä, muun muassa 80 prosenttia yksityisestä t&k -panostuksesta tehdään teollisuustuotannossa. Tavoitteen asettelussa tulisi kuitenkin huomioida myös se, millä sektoreilla jatkossa tullaan luomaan suurinta arvonlisää, eli mihin eurooppalainen kasvu- ja kilpailukyky tulevaisuudessa eniten nojaa.

Esimerkiksi moniin teollisuustuotannosta irrallaan oleviin tietointensiivisiin palveluihin liittyy huikea tuottavuuden kasvupotentiaali. Jäsenmaiden enemmistön onkin ollut vaikea niellä valmistavan teollisuuden merkityksen korostamista yli muiden alojen, ennen kaikkea palvelusektorin. Tavoitetasoa ei ainakaan allekirjoitettu asiaa koskevissa kilpailukykyneuvoston päätelmissä joulukuussa 2012.

Eräät isot jäsenmaat ajavat voimalla tavoitetta tulevan helmikuun Eurooppa-neuvoston päätelmiin. Esimerkiksi Saksa on perinteisesti luottanut teollisuuden voimaan. Myös kuusi muuta unionin maata ylittää jo nykyisellään 20 prosentin tason. Suomessa ollaan tätä nykyä puolestaan 17 prosentin tasolla. Tavoitteen sitovuus on komissiolle keskeinen tavoite helmikuussa.

EU-27 oli ennen kriisiä yli 20 prosentin tasolla, mutta nyt valmistavan teollisuuden osuus kokonaistuotannosta on 16 prosenttia. Pudotus on tarkoittanut samalla kolmea miljoonaa menetettyä työpaikkaa. Tästä näkökulmasta tavoitteen asettaminen on ymmärrettävää. Sitovasta tavoitteesta on kuitenkin syytä keskustella huolella. Eurooppalainen teollisuus on keskellä rakennemuutosta, ja tuottavuuden kasvu ja uudet korvaavat työpaikat saattavat syntyä jopa kestävämmällä pohjalla muualle kuin valmistavan teollisuuden piiriin.

Valtiontukien modernisaatio osana uutta teollisuuspolitiikkaa

Vaikka modernisaatiohanke on edennytkin varsin pitkälle, on Suomen kannalta keskeisimpien sääntöjen valmistelu vielä kesken. Tutkimus- ja tuotekehitys sekä innovaatioiden valtiontukisääntö, riskirahoitus sekä energia- ja ympäristösuojelun valtiontukien linjauspaperit ovat vasta pohdinnan alla.

Suomelle keskeinen pitkän aikavälin teollisuuspoliittinen linjaus – nesteytetyn maakaasun eli LNG-terminaalien perustamisen edistäminen, on vielä agendalla neuvoteltaessa infrastruktuurin tukikelpoisuudesta komission kanssa. Vaihtoehtoiset energiainfrastruktuurit olisi perusteltua sisällyttää uusien tukikelpoisten toimenpiteiden kategoriaan. Myös ”clean tech” ja resurssitehokkuus ovat niitä näkökulmia, joiden tukikelpoisuutta tulee harkita huolella.

Yksi keskeinen EU-tason teollisuuspoliittinen linjaus tehtiin kesäkuussa, kun aluetukisäännöissä päätettiin jatkossakin sallia tuotannolliset investointituet suuryrityksille kaikilla tukialueilla. Tämän vanhakantaisen teollisuuspoliittisen linjauksen takana olivat kaikki muut jäsenmaat paitsi Suomi ja Ruotsi. Kilpailukomissaari Almunia pyörsi alkuperäisen päätöksensä c-alueiden* tukikiellosta suurten jäsenmaiden ja kollegoidensa yksimielisen ja poikkeuksellisen vahvan painostuksen alla. Talouden ja rahoitusmarkkinoiden kriisin aika ei yksinkertaisesti sallinut riittävän rohkeita linjauksia tukipolitiikassa.

Lopuksi

Euroopan teollisuudessa on käynnissä rakenteellisen uudistumisen vaihe ja teollisuuspolitiikan renessanssille olisi tilausta.

Esimerkiksi painopisteen siirtämisen kohti korkeamman jalostusarvon tuotantoa ja globaalin arvoketjun korkeampaa tasoa tulisi sisältyä EU-tason peruslinjauksiin.

Kokonaisuus muodostuu kaikista niistä politiikkatoimista, joilla vaikutetaan yrityssektorin kilpailukykyyn. Lyhyellä tähtäimellä eniten painoarvoa on varmasti energian ja raaka-aineiden kohtuullisella hinnalla, myös tukipolitiikalla. Pidemmällä aikavälillä tarvitaan uusia avauksia myös tutkimukseen ja tuotekehitykseen, innovaatioihin, sisämarkkina- ja kauppapolitiikkaan sekä korkeasti ja oikein koulutetun työvoiman riittävyyteen.

Syyskuun kilpailukykyneuvostolla olisikin nyt oiva tilaisuus lunastaa paikkansa merkittävien päätösten linjaajana. Ilman Eurooppa-neuvoston siunausta on kuitenkin vaarana, että teollisuuspolitiikan ydin eli kilpailukyvyn turvaaminen jää jatkossakin muiden politiikkatavoitteiden jalkoihin.

Komission linjaukset teollisuuspolitiikkaa koskevassa lippulaivapaperissa ja sen päivityksissä ovat olleet oikeansuuntaisia. Yhtään uutta linjauspaperia ainakaan teollisuuspolitiikasta ei kuitenkaan tarvita. Sen sijaan kilpailukykytesti ja kuntotarkistukset tulisi saada EU:n lisäksi keskeiseksi osaksi myös kansallista päätöksentekoa.

Talous- ja rahoitusmarkkinoiden kriisin pahimmissa syövereissä ei valitettavasti juuri ole ollut aikaa keskittyä mikrotason ongelmiin. Kuitenkin kasvu ja työllisyys turvataan sillä, että eurooppalainen yrityskenttä saa katoamassa olevan kilpailukykynsä takaisin.

Kari Virtanen

Kirjoittaja vastaa EU-edustustossa sisämarkkinoihin, teollisuuspolitiikkaan ja kilpailuasioihin liittyvistä kysymyksistä.

* C-alue on SEUT 107 artiklan alakohdan c mukaan tukikelpoiseksi määritelty alue.