Kakkostason sääntely on tarpeellista, välttämätöntä ja tärkeää!
Kolumni
Viiden vuoden kauteni Suomen EU-edustustossa on päättymässä. Toimikauteeni on mahtunut valtava määrä rahoituspalveluja koskevaa sääntelyä. Tänä aikana on perustettu Euroopan finanssivalvontajärjestelmä, säännelty luottoluokittajia, lyhyeksi myyntiä, johdannaismarkkinoita, rahoitusvälineiden markkinoita, sijoitusrahastoja, arvopaperikeskuksia, pankkien ja vakuutusyhtiöiden vakavaraisuutta, asuntoluottoja, talletussuojaa, maksupalveluja sekä perustettu pankkiunioni ja päätetty perustaa pääomamarkkinaunioni. Eikä tässä vielä kaikki, kuten mainoksissa todetaan.
Mikä ja miksi kahden tason malli?
Rahoituspalveluissa Euroopan talousalueen yhteismarkkinoita ja yhteistä sääntökirjaa on luotu pitkään. Etenkin arvopaperimarkkinoiden sääntelyn osalta yhteismarkkinan luomisessa ollaan pidemmällä kuin monella muulla osa-alueella. Tästä voidaan kiittää kaksitasoista sääntelymallia, jossa neuvoston ja Euroopan parlamentin yhteispäätösmenettelyssä syntyviä direktiivejä ja asetuksia (1 tason sääntely) on täydennetty komission asetuksilla ja osittain direktiiveillä (2 tason sääntely).
Rahoituspalvelujen kaksitasoista sääntelymallia on kutsuttu Lamfalussy-prosessiksi. Mallin tavoitteena on ollut vahvistaa rahoituspalvelusektorin sääntely- ja valvontakehystä. Kun ensiksi hyväksytään puitelainsäädäntö ja sitten yksityiskohtaiset täytäntöönpanotoimet, sääntely on saatu joustavammaksi ja voitu hyväksyä yleispiirteisempänä. Täydentävillä 2 tason täytäntöönpanosäädöksillä on varmistettu sääntelyn yksityiskohdat.
Rahoituspalvelujen kaksitasoinen sääntelymalli on osoittautunut toimivaksi. Se oli esikuvana, kun sopimusta Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) muutettiin niin, että 290 artiklaan lisättiin komissiolle delegoitu lainsäädäntövalta ja 291 artiklaan täytäntöönpanoon liittyvä lainsäädäntövalta.
Vuonna 2009 voimaan astuneella Lissabonin sopimuksella kaksitasoiseen sääntelymalliin tehtiin kuitenkin merkittäviä muutoksia. Jäsenvaltioiden myönteinen hyväksyvä määräenemmistöpäätös käännettiin ylösalaisin, joten neuvostossa tulee olla määräenemmistö komission delegoidun säädöksen vastustamiseksi. Lisäksi Euroopan parlamentin vaikutusmahdollisuuksia kasvatettiin ja sille annettiin oikeus vastustaa delegoituja säädöksiä normaalilla yksinkertaisella enemmistöllä.
Näin ollen parlamentilla on parempi mahdollisuus vastustaa delegoituja säädöksiä kuin jäsenvaltioilla, vaikka 2 tasossa pitäisi olla kysymys jäsenvaltioiden vastuulle kuuluvan EU-lainsäädännön täytäntöönpanosta. Tällainen perussopimuksen valuvirhe tulisi muuttaa. Välivaiheen mallina jäsenvaltioiden olisi syytä esimerkiksi keskenään sopia, että jos enemmistö jäsenvaltioista vastustaa komission delegoitua säädöstä, tällöin neuvosto yksimielisesti vastustaa säädöstä.
Rahoituspalvelujen toimintatapa tunnustettiin perussopimuksen muutoksen yhteydessä. Komissio on sitoutunut kuulemaan jäsenvaltioiden nimeämiä asiantuntijoita valmistellessaan rahoituspalvelualan delegoituja säädöksiä.
Samantyyppistä lupausta jäsenvaltioiden asiantuntijoiden kuulemisesta toivotaan muillakin politiikkasektoreilla. Kysymys jäsenvaltioiden asiantuntijoiden ja EP:n edustajien kattavammasta kuulemisesta 2 tason sääntelyn valmistelussa on tärkeä osa parempaa sääntelyä koskevaa keskustelua ja tähän liittyvää toimielinten välistä sopimusta.
Rahoituspalvelut edelläkävijä ja sääntelysavotta jatkuu
Rahoituspalvelut on uranuurtaja kakkostason sääntelyssä. Rahoituspalvelujen delegoituja säädöksiä ja teknisiä sääntelystandardeja on ollut melkein jokaisen COREPER II:n (pysyvien edustajien komitea) ja neuvoston kokouksen asialistalla.
Kahden seuraavan vuoden aikana on tulossa yhteensä noin neljäsataa rahoituspalvelujen 2 tason säädöstä. Rahoituspalvelukomiteassa (FSC) on juuri valmistunut raportti delegoituihin säädöksiin ja teknisiin sääntelystandardeihin liittyvien toimintatapojen kehittämiseksi.
Suuri sääntelytaakka vaatii paljon valmistelutyötä Euroopan finanssivalvontaviranomaisilta ja Suomen Finanssivalvonnalta. Säädösteksteihin perehtyminen ja jäsenvaltioiden edustajien kuuleminen työllistää ministeriöiden asiantuntijoita.
Yhdenmukaisen kakkostason sääntelyn täytäntöönpano on usein kaikkea muuta kuin yksinkertaista. Viime vuosien rahoituspalvelujen sääntelytsunami on siirtynyt 1 tasolta paljolti 2 tasolle, vaikka hiljaista ei ole millään tasolla.
Kakkostaso on jaksettava ja kestettävä
Ratkaisuna rahoituspalvelujen kakkostason sääntelytulvaan on tarjottu delegoitujen säädösten ja teknisten sääntelystandardien yleistä depriorisointia lainsäädäntötyössä, mikä tarkoittaisi paljolti sitä, ettei niiden valmistelua pidettäisi merkityksellisenä.
Välinpitämättömyys ei kuitenkaan ole mahdollista, sillä kakkostason sääntely on pakko ottaa huomioon sääntelyn kansallisessa täytäntöönpanossa.
Lisäksi kakkostason sääntelyn valmistelun tai mahdollisen vastustamisen yhteydessä törmätään jatkuvasti tilanteisiin, joissa komissiolla tai valvontaviranomaisilla on ollut pyrkimystä muuttaa tai kehittää neuvoston ja parlamentin hyväksymän perussäädöksen säännöksiä haluamaansa suuntaan. Jäsenvaltioiden ja muidenkin sääntelyn oikeasta täytäntöönpanosta kiinnostuneiden pitää olla koko ajan valppaina.
Kakkostason sääntely tulee ottaa vakavasti ja tosissaan. Tämä on ainoa tapa varmistaa, että rahoituspalvelujen laaja sääntelykirjo pannaan täytäntöön oikealla ja sovitulla tavalla sekä EU:ssa että kansallisesti, ja että sääntelyä sovelletaan ja valvotaan samalla tavalla.
Jyrki Knuutinen
Kirjoittaja on rahoituspalvelujen erityisasiantuntija, joka palaa 1.9 alkaen valtiovarainministeriöön
