Pakotteillako parempi maailma?
Kolumni
Tällä viikolla on uutisoitu Iraniin kohdistettujen kansainvälisten pakotteiden osittaisesta purkamisesta, mikä on harvinainen valonpilkahdus Lähi-idän kaaoksen keskellä. Kansainvälisten pakotteiden tarkoituksena on vaikuttaa tietyn valtion, ihmisryhmän tai yksittäisten henkilöiden harjoittamaan politiikkaan tai toimintaan. Pakotteiden tarkka kohdentaminen lisää niiden tehokkuutta.
YK:n turvallisuusneuvosto alkoi kylmän sodan päättymisen jälkeen aktiivisesti käyttää YK:n peruskirjan mukaista toimivaltaansa asettaa kansainvälisiä pakotteita. Euroopan unionissa kaikki YK:n turvallisuusneuvoston määräämät pakotteet pannaan täytäntöön EU-tason lainsäädännöllä.
Yleensä turvallisuusneuvoston päätöslauselmat laitetaan EU:ssa voimaan samansisältöisinä, mutta unioni voi asettaa myös niitä pidemmälle meneviä pakotteita. EU voi asettaa pakotteita myös itsenäisesti, esimerkiksi silloin kun turvallisuusneuvostossa ei syystä tai toisesta saavuteta sopua (esim. Venäjä/ Ukraina -pakotteet). EU:n itsenäisten pakotteiden tarkoituksena on välittää niiden kohteelle EU:n yhteisiä arvoja ja ulkopoliittisia linjauksia.
EU:n itsenäisten pakotteiden neuvottelu voi viedä pitkänkin aikaa, koska jäsenmaiden kesken täytyy ensin saavuttaa poliittinen yhteisymmärrys niiden sisällöstä. Tämän jälkeen poliittiset viestit muutetaan oikeudellisesti sitoviksi säädösteksteiksi, mikä ei sekään aina ole yksinkertaista, sillä jäsenmaiden poliittiset painotukset heijastuvat käsittelyyn vielä tässäkin vaiheessa.
YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmien täytäntöönpano EU-tasolla on selvästi nopeampaa, koska YK-tasolla sovitusta sisällöstä ei tarvitse enää juuri neuvotella.
Kansainvälisten järjestöjen lisäksi pakotteita voivat asettaa yksittäiset valtiot. Suomi ei ole asettanut omia pakotteitaan, mutta osallistuu päätöksentekoon Euroopan unionin pakotteista. EU-pakotteet pannaan täytäntöön neuvoston päätöksillä ja asetuksilla. Neuvoston asetukset ovat kaikissa jäsenvaltioissa sellaisenaan sovellettavaa oikeutta ja sitovat niin näiden maiden viranomaisia kuin yksityisiä toimijoitakin.
Pakotteita käytettävä harkiten – keskeistä on kohdistaminen
Pakotteiden merkitys EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisenä välineenä on kasvanut tasaisesti viimeisen vuosikymmenen ajan. Pakotteiden tarkoituksena on vaikuttaa tietyn valtion, ihmisryhmän tai yksittäisten henkilöiden harjoittamaan politiikkaan tai toimintaan. Ne eivät ole rangaistuskeino.
Pakotteiden luonne on viime vuosina muuttunut: kokonaisvaltaisista kauppasaarroista on luovuttu ja on otettu käyttöön tarkennetumpia yksilöihin ja yhteisöihin kohdennettuja rajoittavia toimenpiteitä. Tällaisia ovat esimerkiksi vienti- ja tuontirajoitukset, pankki-, rahoitus- ja vakuutussektorin rajoitukset sekä matkustus- ja liikennöintirajoitukset.
Suomi korostaa tarkan kohdistamisen, riittävien perusteluiden ja oikeusturvanäkökohtien huomioimista EU:n pakotepolitiikan muotoilussa. Pakotteita tulisi käyttää harkiten ja ainoastaan silloin, kun muut toimet, kuten poliittinen dialogi, eivät johda haluttuun lopputulokseen.
Pakotteet suunnitellaan aina tapauskohtaisesti vastaamaan kulloiseenkin ulko- ja turvallisuuspoliittiseen tarpeeseen, minkä vuoksi kaikki pakotejärjestelmät ovat keskenään erilaisia. Pakotteita tarkastellaan säännöllisesti, jotta voidaan varmistaa niiden tehokkuus, uskottavuus ja legitimiteetti. Kun tavoitteet on saavutettu, pakotteet puretaan.
Pakotteiden tehokkuudesta on käyty pitkään keskustelua. Vaikka niiden kohteeksi joutuneet tahot yleensä vähättelevät toimien vaikutusta tai pitävät pakotelistalle joutumista jopa ”kunnia-asiana”, todellisuudessa rajoitukset hankaloittavat kohteenaan olevien henkilöiden elämää ja yhteisöjen toimintaa monilla tavoin. Pakotteiden asettamisessa keskeistä onkin niiden tarkka kohdistaminen, jotta negatiiviset vaikutukset erityisesti ulkopuolisiin tahoihin jäisivät mahdollisimman pieniksi.
Esimerkiksi Venäjää koskevien ns. taloudellisten sektoripakotteiden asettamisessa pidettiin tärkeänä, että rajattujen pakotteiden ulkopuolelle jäävä yhteistyö EU:n ja Venäjän välillä voi jatkua mahdollisimman normaalisti pakotteista huolimatta. Toinen esimerkki on nyt esillä oleva Iran, jonka ydinohjelman takia asetettuja pakotteita alettiin osittain purkaa 16. tammikuuta. Vaikka yhteistyötä Iranin kanssa pyritään nyt normalisoimaan ja kauppaa kehittämään, jää osa EU:n ja YK:n turvallisuusneuvoston sekä suurin osa Yhdysvaltojen asettamista pakotteista edelleen voimaan.
Iran – pilkahdus toivoa Lähi-idästä
Pakotepolitiikan tehokkuudesta ja tavoitteiden saavuttamisesta tuoreimpana esimerkkinä voidaan pitää juuri Iranin ydinohjelman vuoksi asetettuja pakotteita, joiden purkaminen on nyt siis alkanut.
EU on kohdistanut pakotteita Iraniin sen ydinohjelman vuoksi vuodesta 2007 alkaen ja maan ihmisoikeustilanteen vuoksi vuodesta 2011. EU:n lisäksi Irania vastaan ovat pakotteita asettaneet YK:n turvaneuvosto sekä mm. Yhdysvallat, Kanada, Japani ja Australia. Vaikutus on tehostunut eri toimijoiden samanaikaisten pakotteiden seurauksena ja pakotteilla on ollut merkittävä negatiivinen vaikutus Iranin talouteen.
Vuosikymmenen ajan kestäneiden neuvottelujen ja painostuksen tuloksena Iranin ydinohjelmaneuvotteluissa saavutettiin yhteinen kattava toimintasuunnitelma heinäkuussa 2015 Iranin sekä E3/EU+3 -ryhmän (Ranska, Iso-Britannia, Saksa ja EU sekä Kiina, Venäjä ja USA) kesken.
Iran vahvistaa suunnitelmassa, että se ei missään olosuhteissa kehitä eikä hanki ydinasetta. YK:n, EU:n ja USA:n Iranin ydinohjelman johdosta asettamat pakotteet sitoudutaan puolestaan purkamaan sovitussa aikataulussa yhteisessä suunnitelmassa asetettujen edellytysten täyttyessä. Aika näyttää miten pakotteiden purkamisessa voidaan edetä. Sekä YK- että EU-tasolla on luotu mekanismit pakotteiden nopeaksi palauttamiseksi, jos yhteistä sopimusta ei noudateta.
Iran-pakotteiden osittainen purkaminen tuskin tekee kertaheitolla maailmasta paremman paikan, mutta Lähi-idästä päivittäin kuultavien huonojen uutisten keskellä tämä antaa ainakin hetkeksi valoa synkkyyteen. Jos on tahtoa, myös keinot löytyvät.
Sanna Selin
lähetystöneuvos, Suomen edustaja ulkosuhdeneuvosten (RELEX) työryhmässä
