Britannian EU-kansanäänestyksen oikeudelliset ulottuvuudet

Eurooppa-oikeuden professori Jukka Snell selvittelee Britannian EU-kansanäänestyksen oikeudellisia seuraamuksia ja menettelytapoja — kummankin äänestystulosvaihtoehdon kannalta.

• Koska?: Kansanäänestys 23.6.2016
• Mitä äänestäjiltä kysytään?: ”Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?” (Tulisiko Ison-Britannian pysyä Euroopan unionin jäsenenä vai lähteä Euroopan unionista?)
• Mitä mieltä Britannian hallitus?: Neuvoteltuaan ”uuden järjestelyn”, kannattaa Britannian pysymistä unionissa
• Ketkä saavat äänestää?: 18 vuotta täyttäneet Britannian, Irlannin ja brittiläisen kansainyhteisön kansalaiset, jotka asuvat Britanniassa, sekä britit, jotka ovat asuneet ulkomailla korkeintaan 15 vuotta.

Jos Britannia eroaa EU:sta, miten se tapahtuu?

Sopimus Euroopan unionista (=SEU) 50 artikla ja prosessi:

• ”Jäsenvaltio, joka päättää erota, ilmoittaa aikomuksestaan Eurooppa-neuvostolle. Unioni neuvottelee ja tekee kyseisen jäsenvaltion kanssa sopimuksen eroamiseen sovellettavista yksityiskohtaisista määräyksistä Eurooppa-neuvoston antamien suuntaviivojen perusteella ja ottaen huomioon puitteet, jotka sääntelevät  kyseisen valtion myöhempiä suhteita unioniin. Kyseinen sopimus neuvotellaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 218 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Sen tekee unionin puolesta neuvosto, joka tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan.”
• Varsinainen eroprosessi alkaa sillä, että Britannia ilmoittaa aikomuksestaan erota.
• Eurooppa-neuvosto (ilman Britanniaa) antaa suuntaviivat neuvotteluille. Päätös tehdään konsensuksella, eli yksimielisesti.
• Komissio neuvottelee eron ehdoista Britannian kanssa. (Teoriassa jokin muukin neuvottelija on mahdollinen.)
• Perussopimukset eivät sääntele Britannian osallistumista EU:n toimintaan yleisesti neuvottelujen aikana.  Erityisen hankala kysymys on Britannian puheenjohtajuus 2017. Vilpittömän yhteistyön periaate voi tarjota vastauksia.
• Erosopimus hyväksytään EU:ssa – vaatimuksena SEUT 238(3)(b) artiklan mukainen (72% valtioista, 65% kansalaisista) määräenemmistö neuvostossa (ilman Britanniaa) ja Euroopan parlamentin hyväksyntä (britti-mepit ovat mukana päätöksessä).
• Britannian tavoitteista riippuen erosopimuksen lisäksi tarvitaan luultavasti erillinen sopimus sen myöhemmästä suhteesta unioniin. Tämä vaatinee yksimielisyyden ja kansalliset ratifioinnit.

Jos Britannia eroaa: SEU 50 artikla ja jäsenvelvoitteiden lakkaaminen

• ”Perussopimuksia lakataan soveltamasta asianomaiseen jäsenvaltioon sinä päivänä, jona erosopimus tulee voimaan tai, jollei sopimusta ole, kahden vuoden kuluttua 2 kohdassa tarkoitetusta ilmoituksesta, jollei Eurooppa-neuvosto yhteisymmärryksessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa päätä yksimielisesti pidentää tätä määräaikaa.”
• Aikataulu eroneuvotteluille on kaksi vuotta; sitä voidaan pidentää vain yksimielisesti. Käytännössä aikataulu on erittäin tiukka.
• Ero on myös mahdollinen ilman sopimusta.
• Perussopimuksissa ei säädetä kansalaisten saavutetuista oikeuksista.  Tämä tuottaa hankaluuksia esimerkiksi Suomessa asuville briteille ja Britanniassa asuville suomalaisille. Asiasta tarvitaan määräykset erosopimuksessa. Jos tätä ei synny, oikeustila olisi erittäin epäselvä. Joitakin oikeuksia voidaan johtaa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja ehkä Wienin valtiosopimuksia koskevasta  yleissopimuksesta.

Jos Britannia eroaa: mikä malli suhteelle unioniin?

Vaihtoehtoja:

• Norjan malli: ETA.
• Turkin malli: osa tulliliittoa.
• Sveitsin malli: yli 100 kahdenvälistä sopimusta EU:n kanssa.
• Kanadan malli: kattava talous- ja kauppasopimus.
• WTO-malli.

Jos Britannia pysyy jäsenenä: uusi järjestely

• Eurooppa-neuvostossa kokoontuneiden valtion- tai hallitusten päämiesten päätös Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevasta uudesta järjestelystä Euroopan unionissa (EUCO 1/16, Liite I)
• Päätös astuu voimaan, jos Britannia pysyy jäsenenä.
• Päätös ei ole eurooppaoikeudellinen instrumentti, vaan kansainvälinen sopimus.
• Päätös on Wienin yleissopimuksen 31(3)(a) artiklan mukainen sopimus ja tulee ottaa huomioon EU:n perussopimuksia tulkittaessa. EU:n tuomioistuin on hyväksynyt tämän tapauksessa Asia C-135/08 Rottman EU:C:2010:104, kappale 40
• Uusi järjestely ei koske vain Britanniaa, vaan se vaikuttaa kaikkiin jäsenvaltioihin.
• Uudessa järjestelyssä on neljä osa-aluetta.

Jos Britannia pysyy jäsenenä: talouden ohjaus ja hallinta

• Ongelmana on euroalueen ja sisämarkkinoiden yhteensovittaminen, erityisesti mahdollinen syrjintä ja euroalueen poliittinen dominanssi
• Uudessa järjestelyssä kielletään luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden syrjintä, joka perustuu näiden henkilöiden sijoittautumisjäsenvaltion viralliseen rahayksikköön. Tämä ei ole vain teoreettinen uhka, sillä tästä on jo käyty oikeutta Britannian ja EKP:n välillä.
• Määräyksiä pankkiunionista, rahoitusvakaudesta, finanssivalvonnasta yms. Erityisesti säädökset voivat luoda enemmän pelivaraa pankkiunionin ulkopuolella oleville valtioille.
• Määräykset sisällytetään perussopimuksiin, kun niitä seuraavaksi tarkistetaan
• Päätös: Jos pankkiunioniin kuulumattoman valtio vastustaa talouden ohjausta ja hallintaa koskevaa säädöstä neuvostossa, asia voidaan saattaa Eurooppa-neuvostoon. Tämä ei ole veto-oikeus, mutta mahdollistaa erityisaseman huomioimisen.

Jos Britannia pysyy jäsenenä: kilpailukyky

• Sisämarkkinoiden toteuttaminen
• Sääntelyn parantaminen, erityisesti sääntelytaakan keventäminen, mukaan lukien voimassa olevan sääntelyn systemaattinen tarkastelu
• Aktiivinen ja kunnianhimoinen kauppapolitiikka

Jos Britannia pysyy jäsenenä: suvereniteetti

• ”Yhdistynyt kuningaskunta ei perussopimusten mukaisen erityisasemansa vuoksi ole sitoutunut jatkamaan poliittista yhdentymistä Euroopan unioniin. Tämä asiasisältö sisällytetään perussopimuksiin niiden seuraavan tarkistuksen yhteydessä … jotta tehdään selväksi, että viittaukset yhä tiiviimpään unioniin eivät koske Yhdistynyttä kuningaskuntaa.”
• Ensimmäistä kertaa tunnustus perussopimusten tasolla, että perussopimusten perustavoite ei sido kaikkia – jäsenvaltioilla voi olla erilaisia näkemyksiä integraation päämäärästä.
• Perussopimusten viittaukset Euroopan kansojen välisen yhä läheisemmän liiton luomiseen eivät laajenna unionin oikeutta. Tämä tulkintaohjeistus on suunnattu erityisesti EU:n tuomioistuimelle.
• Punainen kortti toissijaisuusperiaatteeseen, jos 55% kansallisista parlamenteista vastustaa ehdotusta EU-säädökseksi

Jos Britannia pysyy jäsenenä: sosiaalietuudet ja vapaa liikkuvuus

• Huolena ovat laajat työntekijävirrat, jotka johtuvat jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien eroista.
• Uusi tulkinta nykysäännöille:
• SEUT 45 artiklan osalta korostetaan jäsenvaltioiden oikeutta rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta.
• SEUT 21 artiklaa sovellettaessa korostetaan jäsenvaltioiden oikeutta evätä sosiaaliavustukset muista jäsenvaltioista tulevilta EU:n kansalaisilta. Tämä kirjaa EU:n tuomioistuimen Dano-päätöksen.
• Yleisesti korostetaan oikeuksien väärinkäytön kiellon periaatetta ja helpotetaan yleiseen järjestykseen perustuvia toimenpiteitä. Tämä voi tuoda muutoksia Surinder Singh ja Metock –oikeuskäytäntöihin.
• Muutoksia johdettuun oikeuteen:
• Asetus 883/2004: ulkomaille maksettavien lapsilisien indeksointi lapsen asuinjäsenvaltion olosuhteisiin. Eli jos puolalainen työskentelee Britanniassa, mutta lapset asuvat Puolassa, lapsilisät voivat olla pienempiä.
• Asetus 492/2011: suojamekanismi poikkeuksellisten tilanteiden varalta. Se antaa valtioille oikeuden rajoittaa muista EU-maista tulevien työntekijöiden etuuksia neljä vuotta. Komissio katsoo, että Britanniassa on poikkeustilanne, joka vaikuttaa sen sosiaaliturvajärjestelmän keskeisiin osatekijöihin tai julkisten palvelujen toimintaan.

Jos Britannia pysyy jäsenenä: toimivallat

• Ei yritystä palauttaa toimivaltoja jäsenvaltioille.
• Syynä erittäin kattava ”Balance of Competences Review”, jonka Britannian valtionhallinto aloitti vuonna 2012 – https://www.gov.uk/guidance/review-of-the-balance-of-competences.
• Yleinen lopputulos 32 eri sektorin perusteellisesta ja puolueettomasta analyysistä oli, että EU:n toimivallat ovat suunnilleen oikean laajuisia.

Eurooppa-oikeuden professori Jukka Snell, Turun yliopisto ja Swansea University