Yhteinen turvapaikkajärjestelmä edellyttää solidaarisuutta
Euroopan unionissa neuvotellaan nyt Välimereltä pelastettujen turvapaikanhakijoiden väliaikaisesta jakamisesta jäsenmaiden kesken. Yhteistä turvapaikkajärjestelmää on kuitenkin rakennettu jo 20 vuotta.
Tampereella koettiin syksyllä 1999 lähestulkoon poliittinen hurmos. Kaupungissa järjestettiin Eurooppa-neuvoston kokous, jonka aiheena olivat unionin oikeus- ja sisäasiat – Eurooppa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueena, niin kuin aiemmin samana vuonna voimaan astuneeseen Amsterdamin sopimukseen oli kirjattu.
Tampereen huippukokouksessa sovittujen päätelmien mukaan Euroopan yhdentyminen perustui vapauteen, jonka taustalla olivat ihmisoikeudet, demokraattiset instituutiot ja oikeusvaltioperiaate. Eurooppalaista vapautta ei päätelmien mukaan kuitenkaan tullut pitää vain unionin kansalaisten yksinoikeutena.
Valtiojohtajien mukaan tästä seurasi velvollisuus kehittää unionille yhteistä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa. Yhteisen turvapaikkajärjestelmän luomisen mahdollisti myös se, että EU:n toimielimille oli annettu turvapaikkakysymyksissä valtaa Amsterdamin sopimuksessa.
Tampereen huippukokouksesta Dublin-asetukseen
Tampereen huippukokouksen jälkeen unioni alkoikin säätää oikeudellisesti sitovia turvapaikkasääntöjä, kuten Dublin-asetuksen, joka perustui vuonna 1990 Euroopan talousyhteisön piirissä sovittuun Dublinin sopimukseen.
Asetus määräsi, että jos turvapaikanhakijalla oli sukulaisia jossakin jäsenmaassa, hänen asiansa käsiteltäisiin siellä. Muuten vastuussa olisi se maa, joka oli myöntänyt hakijalle viisumin tai muutoin päästänyt tämän alueelleen, eli ensimmäinen tulomaa Euroopassa. Jos hakija liikkui ensimmäisestä maasta muualle EU:hun, hänet voitaisiin palauttaa ensimmäiseen maahan. Eurodac-tietokantaan tallennettaisiin tulijoiden sormenjälkiä, jotta tuloreittejä voitaisiin seurata. Käytännössä sormenjälkitiedot liikkuivat kuitenkin niin hitaasti, että EU:n ulkorajan ylittäneet ihmiset saattoivat hakea turvapaikkaa jostakin toisesta EU-maasta jo ennen kuin heidän liikkeistään tiedettiin.
Yhteinen vastuu
Euroopan unionin eteläiset jäsenmaat Italia, Kreikka ja Espanja vastustivat ensimmäisen tulomaan sääntöä jo Dublin-asetusta säädettäessä. Niiden mielestä turvapaikkahakemusten käsittelyvastuuta ei olisi pitänyt sekoittaa mahdolliseen luvattomaan maahantuloon. Euroopan komissio kuitenkin perusteli ehdotustaan sanomalla, että jäsenmaat olivat toisilleen vastuussa nimenomaan ulkomaalaisten maahanpääsyn kontrolloimisesta.
Ulkorajoille tarvittiin siis tehokasta valvontaa. Siksi yksittäisten valtioiden oli toimittava kaikkien puolesta.
Vuosi 2015 käännekohtana
Vuonna 2015 EU-maihin saapui lähes 1,3 miljoonaa uutta turvapaikanhakijaa. Suuri osa tulijoista saapui ensimmäiseksi Kreikkaan, ja suuri osa heistä halusi ja pyrki kohti Saksaa. Turvapaikanhakijoiden vuotuinen määrä oli suurempi kuin kertaakaan sitten toisen maailmansodan – mutta silti vain noin yksi viidessadasosa unionin yhteenlasketusta asukasmäärästä.
Kreikka oli käytännössä romahtanut euro- ja talouskriisin vuoksi. Myös maan turvapaikkajärjestelmä oli halvaantunut. Olot Kreikan vastaanottokeskuksissa olivat epäinhimilliset: ihmisiltä puuttui niin yksityisyyttä, hygieniaa kuin turvaakin. Lisäksi heillä oli riski joutua Kreikan palauttamiksi kauttakulku- tai lähtömaihinsa ilman, että heidän turvallisuuttaan olisi voitu kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti taata.
Ministerineuvostossa päätettiin syksyllä 2015 ensin 40 000:n ja sitten vielä 120 000 turvapaikanhakijan siirtämisestä Kreikasta ja Italiasta muihin jäsenmaihin. Jälkimmäinen päätös syntyi äänestyksen jälkeen määräenemmistöllä. Se oli turvapaikkapolitiikassa täysin ennen kuulumatonta. Suomi äänesti historiallisessa äänestyksessä tyhjää, Slovakia, Unkari, Tšekki ja Romania vastaan. Päätöstä ei kuitenkaan käytännössä onnistuttu panemaan toimeen: Italiasta siirrettiin muihin jäsenmaihin noin 13 000 ihmistä, Kreikasta 22 000. Suomi vastaanotti pari tuhatta ihmistä eli kiintiönsä mukaisen määrän.
EU:n ja Turkin sopimus 2016
Lopulta uusien turvapaikanhakijoiden tulon EU:n alueelle tyrehdytti EU:n ja Turkin julkilausuma keväällä 2016. Sen mukaan paperittomat siirtolaiset oli määrä palauttaa Kreikasta Turkkiin ja Turkista oli määrä vastaanottaa jokaista palautettua kohti yksi pakolainen.
EU:hun tulijoiden määrä väheni. Moni jäi kuitenkin jumiin Kreikan saarille, koska Kreikan viranomaiset eivät käytännössä juuri palauttaneet tulijoita Turkkiin.
Uudistukset takkuavat
Euroopan komissio ehdotti kuitenkin, että Dublin-asetusta päivitettäisiin pysyvällä jakomekanismilla, jossa kullekin maalle laskettaisiin vastaanotettavien turvapaikanhakijoiden määrää kuvaava viitearvo. Ministerineuvostossa komission Dublin-ehdotuksesta ei ole löydetty yhteistä kantaa. Käytännössä koko yhteistä turvapaikkajärjestelmää koskeva säädöspaketti on jumissa.
Kesällä 2019 tilanne meni vielä pahempaan umpisolmuun, kun Italia ja Malta sulkivat satamiaan siirtolaisia ja turvapaikanhakijoita Välimereltä pelastaneilta aluksilta. Maiden ehtona alusten satamaan pääsylle oli, että muut EU-maat vastaanottavat tulijat. EU-maat joutuivat laiva kerrallaan sopimaan, mihin maihin pelastetut jaetaan.
Syyskuussa Malta, Italia, Ranska ja Saksa pääsivät alustavaan sopuun jonkinlaisen vapaaehtoisen ja väliaikaisen turvapaikanhakijoiden jakomekanismin luomisesta. Mekanismi määrittäisi, mihin jäsenmaihin Välimereltä pelastetut turvapaikanhakijat voitaisiin jakaa.
Mukaan yritetään saada mahdollisimman suuri halukkaiden jäsenmaiden joukko. Sitä etsitään seuraavaksi sisäasioiden neuvostossa 7.–8.10.
Artikkeli pohjautuu Anna-Kaisa Hiltusen Euroopan porteilla –kirjaan. Hiltunen työskentelee tällä hetkellä vierailevana asiantuntijana ulkoministeriön suunnittelu-ja tutkimusyksikössä.
