YUTP ja EU:n ulkoministeri

Tohtori Teija Tiilikaisen haastattelu EU:n yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta ja EU:n ulkoministeristä EU:n perustuslaillisessa sopimuksessa

Euroopan unioni on saamassa perustuslaillisen sopimuksen. EU:n jäsenmaiden päämiesten on tarkoitus allekirjoittaa sopimus 29.10.2004 ja se pyritään saattamaan voimaan 1.11.2006. Uusi sopimus on herättänyt paljon kysymyksiä ja keskustelua sopimuksen sisällöstä. Eurooppa-tiedotus julkaisee sarjan asiantuntijoiden haastatteluja eri näkökulmista perustuslailliseen sopimukseen. Sarjassa käsitellään sopimuksen vaikutuksia EU:n eri elimiin ja politiikkoihin. Sarjan aloittaa tohtori Teija Tiilikaisen haastattelu EU:n ulkopoliittisista asioista.

Mitkä ovat ulkoministerin tehtävät ja valtuudet?

Ulkoministerin tehtävissä yhdistyy kaksi EU:n ulkosuhteiden tämän hetkistä johtohahmoa. Tällä hetkellä taloudellisten ulkosuhteiden keulakuva on ulkosuhteiden komissaari ja poliittisesta kentästä, eli yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta, vastaa YUTP:n korkea edustaja. Kun nämä tehtävät yhdistetään, tulee ulkoministerin salkusta aika painava.

Ulkoministerillä ei kuitenkaan ole itsenäistä päätöksentekovaltaa suurissa kysymyksissä, vaan ulkoministeri edustaa yhteisesti sovittua politiikkaa. Esimerkiksi maailman kriisialueilla ulkoministeri voi nyt hoitaa sekä taloudellista että poliittista kenttää. Hänestä tulee se ”Herra EU” maailmalla.

Perustuslaillisen sopimuksen mukaan ulkoministeri johtaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, osallistuu unionin politiikkojen muotoiluun ja toimii komission varapuheenjohtajana.

Ajatuksena ulkoministerin tehtävää perustettaessa oli se, että sillä saataisiin EU:n ääntä kuuluvammaksi maailmalla. EU on suuri toimija, ja sillä on potentiaalia vaikuttaa maailmanlaajuisesti. Vaarana kuitenkin on, että EU:n yhtenäinen ääni hukkuu, koska EU:n edustajia ja neuvottelijoita on niin monta. Ulkoministerin tehtävän perustaminen tekee unionin linjasta yhtenäisemmän. Ulkoministerin tehtävänä onkin viedä viesti unionista ulospäin ja tuoda EU:n intressit paremmin ja selvemmin näkyville.

Esimerkiksi unionin taloussuhteet Venäjään eivät ole riippumattomia poliittisista suhteista. Nyt näiden suhteiden hoito yhdistyy samassa henkilössä ja unionin painoarvo suhteiden kokonaisuudessa vahvistuu.

Miten ulkoministeri valitaan, tuleeko ulkoministeri isosta vai pienestä maasta?

Nyt on jo sovittu, että nykyinen ulkopoliittinen edustaja Javier Solana jatkaa ulkoministerin virassa. Valintaprosessiin ei ole olemassa rotaatiosääntöjä tms. Toki isojen maiden on helpompi saada johtopaikkoja, mutta tälläkin hetkellä esimerkiksi komission puheenjohtaja tulee Portugalista, eli pienemmästä maasta. Varsinkin laajentumisen jälkeen pienten maiden joukko on jo niin suuri, etteivät suuret maat voi kävellä pienten maiden yli. Ulkoministerin toimikausi kulkee komission viisivuotiskauden mukaan.

Mikä on ulkoministerin suhde

· ulkosuhteiden komissaariin

Tällä hetkellä komissaarien työnjako ulkoministerin aloittamisen jälkeen on vielä vähän auki. Monilla komissaareilla on joitain ulkosuhteisiin liittyviä tehtäviä ja ennen ulkoministerin toimen käynnistymistä on päätettävä siitä, miten uusi toimi tähän kuvioon sijoittuu.

· puheenjohtajuusmaahan

Ulkoministerin aloitettua työnsä neuvoston puheenjohtajamaan tehtävät eivät ole enää samanlaisia kuin nykyään. Puheenjohtajuuden merkitys ja sisältö muuttuu. Nykyään puheenjohtajamaa edustaa yhdessä ulkopoliittisen edustajan kanssa Euroopan unionin ulkopolitiikkaa. Tulevaisuudessa nämä tehtävät siirtyvät yksinomaan unionin ulkoministerille.

· kansallisiin ulkoministereihin? 

Unionin ulkoministerillä on eräänlainen kaksoisrooli. Ulkoministeri toimii ulkoministerineuvoston puheenjohtajana ja siis esittelee käsiteltävät asiat neuvostolle. Toisaalta ulkoministeri myös edustaa neuvostossa sovittua kantaa. Rooli on hieman ristiriitainen, puheenjohtajan tehtävänä on sovitella kantoja yhteen, mutta myös johtaa unionin ulkopolitiikkaa. Uusi tehtävänkuva on vielä täsmentymätön, mutta käytännön kautta myös ulkoministerin tehtävä alkaa hakemaan muotoaan. Toivottavasti tämän prosessin tulos vastaa sitä, mitä ulkoministerin tehtävää perustettaessa on tavoiteltu.

Mitä tarkoittaa EU:n rakenneyhteistyö?

EU:n rakenneyhteistyö on osa yhteistä puolustuspolitiikkaa ja se kulkee lopullisessa sopimustekstissä nimellä pysyvä jäsentynyt yhteistyö. Yhteistyöllä viitataan joustavuusjärjestelyyn, jolloin pienempi joukko etenee puolustuspolitiikan alalla tiiviimpään yhteistyöhön kuin muut. Tällaisen ”voimavarayhteistyön” kirjaaminen perustuslailliseen sopimukseen tekee mahdolliseksi ns. ytimien muodostamisen niissä asioissa, jotka on sopimuksessa määritelty.

Jo Amsterdamin sopimuksessa Euroopan unionille on annettu tehtäväksi toimeenpanna sotilaallisia kriisinhallintaoperaatioita. Lähtökohtana on, että yhteistyöllä EU voi olla mukana myös kansainvälissä kriisitilanteissa. Kriisitilanteet vaativat erilaisia valmiuksia. EU kuitenkin on siviilivalta, eikä näitä valmiuksia eikä sotilaallista välineistöä ole EU:lla ollut. EU:n jäsenten välillä voi kuitenkin olla myös sotilaallista yhteistyötä. Kaikkia jäsenmaita ei voi velvoittaa menemään näin pitkälle yhteistyössä, ja siksi sopimukseen on laitettu mahdollisuus tehdä yhteistyötä vain joidenkin jäsenten välillä.

Mitä tarkoittaa Euroopan ulkoisen toiminnan yksikkö?

Ulkoisen toiminnan yksiköstä on tarkoitus tulla eräänlainen unionin ”ulkoministeriö”. Yksikössä pyritään yhdistämään jäsenmaiden voimavaroja ulkopolitiikan suhteen. Kaikkea hallinnollista kapasiteettia ei haluta ottaa pelkästään jäsenmailta, vaan unionille halutaan myös omaa ulkoasiainhallintoa. Ulkoisen toiminnan yksikkö voi kerätä esimerkiksi tietoa eri maista tai toteuttaa tietyn aihealueen seurantaa. Tällöin ei olla pelkästään jäsenmailta tulevan informaation varassa.

Yksikön perustaminen on vireillä. Henkilökuntaa yksikköön tulee sekä kansallisista ulkoministeriöistä , komissiosta ja ministerineuvoston sihteeristöstä. Hallinnollisesti yksikkö jaettaneen unionin ulkosuhdekenttien mukaisesti poliittisiin ja taloudellisiin osastoihin. Unionin ulkoministeriön muodostaa ulkoministerin ulkoisen toiminnan yksikkö ja komission edustustot eri maissa.

Mitä ovat EU:n kriisinhallintaoperaatiot, missä tilanteessa unioni voi tehdä päätöksen toiminnan aloittamisesta?

Kriisinhallinta on varsin laaja käsite, joka kattaa kaikenlaiset operaatiot rauhanturvaamisesta humanitaariseen pelastustoimintaan ja rauhaanpakottamiseen, eli sotivien osapuolten väliin menemiseen.

Toiminnan aloittamiseen ei ole olemassa mitään automatiikkaa, vaan ministerineuvosto päättää Eurooppa-neuvoston linjausten pohjalta tapauskohtaisesti, milloin tilanne kehittyy sellaiseksi, että siinä nähdään olevan EU:n paikka toimia. Myös operaatioiden luonne, missä laajuudessa toimitaan, päätetään tapauskohtaisesti.

EU on ollut mukana vuodesta 2003 alkaen kolmessa kriisinhallintaoperaatiossa Makedoniassa, Kongossa ja pian Bosnia-Hertsegovinassa. Kriisinhallinta on siis mahdollista jo nykyisten sopimusten perusteella. Perustuslaillinen sopimus mahdollistaa hieman laajemmat toimet, myös ennaltaehkäisevän toiminnan ja kriisien jälkihoitoon liittyvän toiminnan. Nykyiseen tilanteeseen kriisinhallinnan suhteen tulee vain pieniä muutoksia.

Mitä tarkoittavat EU:n turvatakuut?

Ensimmäistä kertaa sopimukseen kirjataan tällainen velvoite. Turvatakuut sitovat jäsenet puolustamaan toisiaan. Tämä on täysin uusi ulottuvuus EU-sopimuksissa. Käytännössä turvatakuut ovat ajatuksen tasolla olleet mukana jo aikaisemmin. EU-mailla on pitkä yhteistyö takanaan ja nyt jopa yhteinen valuutta. Tässä tilanteessa turvatakuut tuntuvat jo luonnolliselta osalta läheisten maiden suhteita.

Sopimukseen on kirjattu myös yhteisvastuulauseke, joka on suunnattu terrorismia vastaan. Yhteisvastuulausekkeen mukaan unioni ja sen jäsenvaltiot toimivat yhdessä yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun tms. kohteeksi. Tällöin unioni voi puolustaa myös omaa aluettaan niiden välineiden avulla, jotka jäsenvaltiot sille antavat.

YUTP:n luonteesta

EU:n yhtenäinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka ei estä jäsenvaltioita harjoittamasta omaa ulkopolitiikkaansa. Jäsenvaltioiden ei tarvitse tulevaisuudessakaan kysyä lupaa EU:lta jokaiseen ulkopoliittiseen asiaan. Perustuslaillisessa sopimuksessa on toki rankkoja muotoiluja artiklassa 16, jossa sanotaan, että unionin toimivalta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla käsittää kaikki ulkopolitiikan alat. Vaikka EU:lla on mahdollisuus toimia kaikilla ulkopolitiikan aloilla, ulkoministereiden kesken kuitenkin päätetään, otetaanko johonkin asiaan yhteinen kanta vai ei. Tämän jälkeen jäsenvaltion ulkopolitiikka on sidottua ko. asian suhteen, esimerkiksi jos EU:ssa on sovittu kauppasaarrosta jotain valtiota kohtaan, yksittäinen jäsenvaltio ei voi tehdä kauppaa sen valtion kanssa.

On kuitenkin olemassa paljon ulkosuhteita, joissa toimitaan ihan kuten aikaisemminkin. Tavoitteena ei ole kaikenkattava EU. Unionin ulkoministeri toimii silloin, kun EU:n kautta toimimisesta on jotakin etua. Tällaisia asioita voisivat olla esimerkiksi erilaiset kriisikentät, Venäjän suhteet tai transatlanttiset suhteet. Näissä asioissa on järkevämpää toimia yhdessä kuin yksin. Kuitenkin myös jäsenmaiden omille ulkoministereille ja ministeriöille on tarvetta ja tehtäviä.