EU:ssa rakennetaan uutta ulkopolitiikkaa

EU-ulkoministeri Catherine Ashton edustaa unionia yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Kuva: Euroopan komissio.

EU tavoittelee lisää kansainvälistä vaikutusvaltaa ja näkyvyyttä. Unionille suunnitellaan parhaillaan uutta ulkosuhdehallintoa. Sen perustaminen on tärkeimpiä Lissabonin sopimukseen liittyviä uudistuksia.

EU:lle on kaavailtu yhteistä ”ulkoministeriötä” 2000-luvun alkupuolelta saakka. Hanke pääsi vihdoin käyntiin Lissabonin sopimuksen myötä ja kevään aikana unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja eli EU-ulkoministeri Catherine Ashton on valmistellut esitystään tulevan ulkosuhdehallinnon mallista.

Päämaja Brysselissä, edustustot maailmalla 

Ashtonin esityksen mukaan ulkosuhdehallinto muodostetaan Brysselissä päämajaa pitävästä keskushallinnosta ja ympäri maailmaa perustettavista unionin edustustoista. Sen on tarkoitus tukea EU-ulkoministeriä hänen tehtävissään, kuten yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan koordinoinnissa ja toimeenpanossa. Ulkosuhdehallinnolla halutaan parantaa ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta ja tehokkuutta ja muodostaa EU:n ulkosuhteiden hoidolle pysyvä rakenne.

Ulkosuhdehallinto toimii korkean edustajan alaisuudessa. Sen kuuteen osastoon jaettavaa keskushallintoa johtaa pääsihteeri. Hallinnon käytännön asioiden johtaja on tarpeen, sillä korkea edustaja liikkuu maailmalla sukkuladiplomaattina. Ashtonille on arvioitu kertyvän puoli miljoonaa matkakilometriä vuodessa.

Esityksen mukaan ulkosuhdehallinto kootaan sopivista komission ja neuvoston ulkosuhdeasioita hoitaneista osastoista. Sitä myös rahoitetaan niille budjetoiduista varoista. Kolmasosa henkilöstöstä rekrytoidaan jäsenmaista.

Keskushallintoa täydentävät kolmansissa maissa toimivat EU:n edustustot, joita tulee olemaan 130. Ne korvaavat nykyiset komission edustustot. Edustustot tekevät yhteistyötä jäsenmaiden diplomaattien kanssa ja tukevat niiden työtä diplomaattisuhteiden hoitamisessa ja konsulinpalveluissa. Suomen vastuu konsuliasioiden hoitamisessa pysyy ennallaan. Se, kuinka EU:n edustustojen perustaminen vaikuttaa Suomen edustustoverkkoon, nähdään vasta pidemmällä aikavälillä.

Työnjako on vielä auki 

Ulkosuhdehallinnosta rakennetaan toiminnallisesti itsenäinen kokonaisuus. Se edustaa Euroopan unionia ja ottaa ohjeita vain korkealta edustajalta. Korkealla edustajalla on kolmoisrooli: EU:n edustajuuden lisäksi hän on ulkoasiainneuvoston puheenjohtaja ja komission varapuheenjohtaja. Tällä pyritään turvaamaan sekä jäsenmaiden että komission lähestymistavan huomioiminen ja kokonaiskuvan hallinta.

Tähän mennessä EU:n ulkoasioita on käsitelty neuvostossa ja komissiossa, joiden työtavat eroavat toisistaan. Nyt ne pitäisi yhdistää toimivaksi kokonaisuudeksi.

Ulkosuhdehallinnon ja komission käytännön työn- ja vallanjako on myös selvittämättä. Esityksessä maalaillaan vain tiivistä yhteistyötä. Ilmeisesti ainakin kauppa-, laajenemis- ja kehitysasiat jäisivät edelleen komission reviirille ja ulkosuhdehallinto keskittyisi ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan ja kriisinhallintaan. Toisaalta korkea edustaja on ulkoasioiden strateginen johtaja.

EU:n yhteinen ääni?

Ulkosuhdehallinnon perustamisella vahvistetaan EU:n ulkopolitiikkaa. Unionin koko antaisi aihetta suurempaankin poliittiseen vaikutusvaltaan. Ongelmana on ollut sisäinen kakofonia, josta uuden hallinnon avulla halutaan muodostaa yksi ääni. Toimijoita on paljon: jäsenmaat, puheenjohtajamaa, komissio ja korkea edustaja. Intressit eivät ole kohdanneet ja yhteinen poliittinen tahtokin on puuttunut.

Hallinnossa ongelmana ovat olleet myös päällekkäiset toiminnot. Ulkoasiain käsittely on ollut hajaantuneena moneen paikkaan. Etenkin taloutta ja politiikkaa on käsitelty erillisinä. Uudella järjestelmällä ulkoasiainhoitoa yhtenäistetään.

Hallinnon perustaminen ei muuta jäsenmaita yksimielisiksi eikä ratkaise unionin sisäistä vallanjakoa. Jää nähtäväksi, kenen ääni EU:n yhdessä äänessä tulevaisuudessa kuuluu. Korkean edustajan toimen myötä jäsenmaiden kiertävä puheenjohtajuus ulkoasioiden hoidossa poistui, mikä saattaa vähentää jäsenmaiden mielenkiintoa paneutua ulkoasioihin. Toisaalta toiminnan suunnitelmallisuus paranee, kun puheenjohtajuuskauden päättyminen ei katkaise toimintaa puolen vuoden välein.

Ulkopolitiikkaan haetaan uutta suuntaa

Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa alettiin harjoittaa EU:ssa vuoden 1992 Maastrichtin sopimuksen myötä ja ulkosuhteilla on ollut korkea edustaja vuodesta 1997. Ulkosuhteissa on keskitytty yhteistyöhön ja yhteistyörakenteiden kehittämiseen ja poliittinen vaikuttaminen on ollut vähäistä. Nyt perustettava ulkosuhdehallinto muodostaa EU:n ulkopoliittiselle toiminnalle uuden pohjan.

EU-ulkoministerin on määrä arvioida uutta hallintoa ensimmäisen kerran vuonna 2012. Ensin toiminta pitää kuitenkin saada käyntiin.

Lisätietoja: 

Euroopan unionin ulkosuhteet (englanniksi)
Esitys ulkosuhdehallinnon perustamisesta
Rewriting the ground rules of European diplomacy: The European external action service in the making. Ulkopoliittinen instituutti.