Kuukauden kysymys: Onko brexit lämpimän kesän jäätynyt konflikti?

Neuvottelut Euroopan unionin ja Britannian tulevasta kauppasuhteesta ovat edenneet hitaasti. Poikkeuksellisen lämpimästä kesäkuusta huolimatta tilanne muistuttaa jäätynyttä konfliktia, jossa osapuolten välillä on nähty hyvin vähän konkreettisia edistysaskelia. Ulkopuolisen silmin tilanne vaikuttaa jonkinlaiselta limbolta, jossa käsitteitä kuten kova brexit, sopimukseton ero ja no-deal näytetään pyörittävän hamaan loppuun saakka. Kysyimme brexitin tulevaisuudesta tutkija Timo Miettiseltä.

Tosiasia on, että brexit tapahtui 31.1.2020. Britannia ei ole enää Euroopan unionin jäsenmaa. Se erosi yhteisen sopimuksen kautta, jossa sovittiin monista asioista esimerkiksi EU-jäsenmaksuihin ja kansalaisten oikeuksiin liittyen. Itse ero on peruuttamaton. Jos Britannia haluaa joskus takaisin EU:hun, se voi halutessaan hakea jäsenyyttä uudestaan.

Britannia on kuitenkin osa EU:n sisämarkkinoita niin sanotun siirtymäajan puitteissa 31.12.2020 asti. Se noudattaa EU-lainsäädäntöä käytännössä täysimääräisesti, mikä mahdollistaa kitkattoman kaupankäynnin EU-maiden kanssa.

Siirtymäajalle olisi voitu hakea jatkoa tämän vuoden kesäkuun loppuun mennessä. Britannia, ennen kaikkea pääministeri Boris Johnson, valitsi toisin. Tästä syystä on puhuttu uuden no-dealin tai ”kovan brexitin” mahdollisuudesta, sillä laaja ja kunnianhimoinen kauppasopimus on ollut molempien osapuolten toiveissa.

Kehitys on yllättänyt monet. Koronaviruspandemian luoma taloudellinen shokki on ollut merkittävä koko Euroopassa, mutta erityisesti Britanniassa. Sen talouden odotetaan laskevan hieman yli 11 prosenttia tänä vuonna, mikä on huomattavasti yli EU:n keskiarvon. Yhdistettynä mahdolliseen brexit-shokkiin vuoden 2021 alusta, tilanne näyttää talouden näkökulmasta vaikealta.

Korona on vaikeuttanut EU:n ja Britannian välisiä neuvotteluja. Neuvottelukierroksia on jouduttu osin perumaan, osin käymään etänä. Moni odotti, että tässä haastavassa tilanteessa Britannia olisi hakenut siirtymäajan pidentämistä joko vuodella tai kahdella.

Näin ei ole käynyt. Poliittisesti Johnsonin selkänoja päätökselleen olla hakematta lisäaikaa on osoittautunut yllättävän vahvaksi. Koronan vuoksi brexit-neuvottelut eivät ole myöskään nousseet kansallisen julkisuuden kärkiteemaksi. Hallitus on saanut edistää linjaansa rauhassa.

On myös syytä muistaa, että neuvottelutilanne on poikkeuksellisen epäsymmetrinen. EU:n puolelta neuvotteluja käy komission asettama ryhmä, jota johtaa pääneuvottelija Michel Barnier. Komissio joutuu hakemaan mandaattinsa 27 jäsenmaan Eurooppa-neuvostolta sekä Euroopan parlamentilta. Sen liikkumavara on huomattavasti pienempi kuin Britannian hallituksen, jolla on edellisten vaalien johdosta merkittävä parlamentaarinen enemmistö.

Kauppaneuvottelut ovat haastava diplomaattinen harjoitus, jonka tulos on tässä vaiheessa epävarma. Viime viikolla päättynyt viides neuvottelukierros päättyi ennenaikaisesti ja laihoin tuloksin. Yleisellä tasolla neuvottelujen lopputulosta voi kuitenkin hahmottaa kolmen skenaarion kautta.

Ensimmäinen näistä on brexitin yhteydessä sovitun ”poliittisen julistuksen” mukainen laaja ja kunnianhimoinen kauppasopimus. Mallia on haettu esimerkiksi EU:n ja Kanadan välisestä sopimuksesta, jossa siinäkin on toki merkittäviä rajoituksia esimerkiksi palveluviennin suhteen. Tällaisen sopimuksen toteutuminen EU:n ja Britannian välillä loppusyksyyn 2020 mennessä näyttää nyt melko epätodennäköiseltä.

Toinen vaihtoehto on ajautuminen sopimuksettomaan tilaan, jossa kauppaa käytäisiin jatkossa maailman kauppajärjestön WTO:n säännöillä. Tämä tarkoittaisi monella alalla kiintiöiden ja tariffien käyttönottoa, mutta myös yritysten piilotettujen kustannusten nousua tullausprosessien kautta. Tämä vaihtoehto on edelleen mahdollinen.

Kolmas skenaario on, että ratkaisua päädytään hakemaan sektorikohtaisesti. Tämä tarkoittaisi monimutkaisemman sopimuskehikon synnyttämistä, mutta myös edistyksen mahdollistamista niillä aloilla, joissa sopu on helppo saavuttaa.

EU ole kuitenkaan suhtautunut tähän ”salamitekniikaksi” kutsuttuun malliin erityisen myönteisesti vaan etsii lähtökohtaisesti mahdollisimman kattavaa sopimuskehikkoa. Kuten EU:n kokemukset erillisistä kauppasopimuksista Sveitsin kanssa ovat osoittaneet, tällainen sopimuskokonaisuus on hallinnollisesti hyvin vaikea. Sopimusten eriyttäminen voi avata yksittäisille maille mahdollisuuden käyttää sopimuksia kiristysruuvina omien etujensa ajamiseen.

Britannia suhtautuu puolestaan myönteisesti sektorikohtaiseen malliin. Sen näkökulmasta EU:n vipuvoima perustuu sen mahdollisuuteen rankaista Britanniaa sääntöjen rikkomisesta yksittäisellä alalla käyttäen hyväksi koko sopimuskokonaisuutta. Britannia ei ole myöskään EU:n tavoin huolestunut sopimusjärjestelmän institutionaalisesta eriytymisestä. EU:lle on taas tärkeää, että sopimusjärjestelmän koordinaatio pysyy komission käsissä.

Miten varmistetaan reilu sääntely?

Keskeisin kysymys neuvotteluissa ei näytä kuitenkaan koskevan mitään tiettyä sääntelyn aluetta. Paljon puhutut kalastuskiintiöt ovat symbolisesti tärkeä kysymys, mutta taloudellisesti niiden rooli on melko pieni. Suurin ja vaikein kysymys koskee pikemminkin suhdetta siihen, mitä neuvotteluslangissa kutsutaan ”yhteisen pelikentän” (level playing-field) nimellä.

Kyse on yksinkertaisesti yhteisen sääntely-ympäristön perusteista. EU:n yhteinen markkinaympäristö ei perustu vain yhteisiin standardeihin yksittäisten hyödykkeiden kuten elintarvikkeiden tai kemikaalien sääntelyssä. Jäsenmaita sitovat myös erilaiset säännöt liittyen valtiontukiin, ympäristönormeihin, työntekijöiden suojeluun ja tietyltä osin myös verotukseen. EU:n puolelta laajan kauppasopimuksen ehtona on, ettei Britanniasta tee itsestään ”sääntelyparatiisia” ja kilpaile näin epäreilusti eurooppalaisia yrityksiä vastaan.

Kuten pääneuvottelija Michel Barnier totesi, sääntely-ympäristöön liittyvät kysymykset ”eivät ole myynnissä”.

Britannialle kysymys on aidosti vaikea. Sääntelyyn liittyvissä kysymyksissä Euroopan unionin tuomioistuimella (EUT) ja sen ennakkopäätöksillä on keskeinen asema. Tuomioistuimen roolin kaventaminen ja kansallisen suvereniteetin eli itsemääräämisoikeuden lisääminen on ollut yksi brexit-liikkeen keskeisiä tavoitteita alusta lähtien. EU-lainsäädäntö myös kehittyy jatkuvasti ja tässä tuomioistuimen päätöksillä on keskeinen asema. Miten sopimuksessa otetaan mahdolliset muutokset sääntely-ympäristössä?

Nyt käydyissä viidessä neuvottelukierroksessa on keskitytty näihin kysymyksiin. Pöydällä on ollut erilaisia malleja nykysääntelyn vähimmäistason lukitsemisesta eräänlaiseen dynaamiseen lähestymistapaan, jossa Britannia joutuisi automaattisesti ottamaan käyttöön EU:sta tulevaa sääntelyä.

Sääntelytaso on tiiviisti kytköksissä sopimuksen pysyvyyteen. Oikeudellisesti monimutkaisilla aloilla kuten finanssipalveluiden sääntelyssä EU soveltaa jo nyt mallia, joka mahdollistaa sopimuksen kumoamisen nopealla varoitusajalla, jos toinen osapuoli poikkeaa yhteisesti sovituista säännöistä.

Brexit on osa maailmanpolitiikan murrosta

Yksi mediassa usein esitetty kysymys on, miksi Britannia haluaa ampua itseään tällä tavalla jalkaan. Miksei se taistele kovempaa laajan sopimuksen puolesta, erityisesti koronashokin olosuhteissa? Vastaavia kysymyksiä on esitetty toki brexit-prosessin alusta lähtien. Brexitiä on pidetty työtapaturmana, epäonnekkaana sattumana tai entisen pääministerin David Cameronin uhkapelinä.

Yhden vastauksen on tarjonnut brittihistorioitsija David Edgerton. Hänen mukaansa koko brexitiä hallinnut kansallismielisyyden kehys ja puheet ”määräysvallan palauttamisesta” (take back control) ovat vain yksi osa kertomusta. Brexitin kannatus on olennaisesti nojannut tietyn finanssieliitin visioon EU:takin vapaammasta sääntely-ympäristöstä.

Tähän joukkoon kuuluu niin konservatiivipuolueen markkinaliberaaleja edustajia kuin julkisuudessa aktiivisia liikemiehiä. Heille EU on aina ollut liian protektionistinen, liian sisäänpäin kääntynyt – yksinkertaisesti jotain, joka kahlitsee Britanniaa toteuttamasta potentiaaliaan globaalisti.

Vaikka yhteiset säännöt luovat myös uusia markkinoita, EU:n sääntely on koettu myös raskaaksi tietyillä aloilla kuten finanssipalveluissa. Näillä markkinoilla Lontoon City ei kilpaile vain Pariisin tai Frankfurtin vaan esimerkiksi New Yorkin tai Hong Kongin kanssa. Myöskään digitaalisten palveluiden tapauksessa maantieteellinen välimatka ei ole niin merkittävä kuin vaikkapa autoteollisuuden kohdalla.

Brexitin merkitystä katsotaan Suomessakin usein EU:n sisäisestä näkökulmasta. Se merkitsee isoa muutosta EU:n toimintakyvylle talouden ja perinteisen turvallisuuden aloilla. Mutta kyse on myös merkittävästä muutoksesta globaalien sääntelyjärjestelmien välisessä kilpailussa. Brexit voi olla jatkumoa kehitykselle, jossa kansallisvaltioiden kilpailukykyä katsotaan yksikkötyökustannusten tai tuottavuuden sijaan juuri sääntely-ympäristön kautta.

Tässä kilpailussa koko Euroopan unionille on syytä toivottaa menestystä.

Timo Miettinen

Kirjoittaja on tutkija ja dosentti Helsingin yliopiston Eurooppa-tutkimuksen keskuksessa