Kuukauden kysymys: Mikä muuttuu EU:n turvapaikkapolitiikassa, vai muuttuuko?

Euroopan komissio julkaisi syyskuun 23. päivä ehdotuksensa Euroopan unionin yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja muuttoliikepolitiikan uudistamiseksi. Maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksissa ollaan jo pitkään oltu vailla yhteistä ratkaisua. Kysyimme Ulkopoliittisen instituutin Anna-Kaisa Hiltuselta turvapaikkapolitiikan muutoksista.

Komission ehdotusten perusvire on selvä: tiukempi seula unionin ulkorajoille sekä nopeampia ja suoraviivaisempia palautuksia. Yhteinen turvapaikkapolitiikka näyttää joiltain osin muuttuvan olennaisesti, teoriassa.

Nopeampia turvapaikkakäsittelyjä EU:n ulkorajalla

Ensimmäinen muutos näyttää olevan se, että komissio ehdottaa Euroopan unionin ulkorajoille uudenlaista rajamenettelyä.

Ulkorajalle saapuva turvapaikanhakija ohjattaisiin rajalla terveys- ja turvallisuustarkastukseen, hänen henkilöytensä selvitettäisiin ja hänen sormenjälkensä ja muut tietonsa tallennettaisiin EU:n laajuiseen tietokantaan. Lisäksi selvitettäisiin, onko todennäköistä, että hän saisi kansainvälistä suojelua. Tämä kaikki saisi kestää korkeintaan viisi päivää.

Jos turvapaikan saaminen ei näyttäisi todennäköiseltä, hakijan turvapaikkaprosessi hoidettaisiin nopeasti ulkorajalla. Hänet palautettaisiin suoraan rajalta, jos suojelua ei myönnettäisi. Jos kansainvälisen suojelun saaminen näyttäisi todennäköiseltä, tulija ohjattaisiin tavanomaiseen turvapaikkamenettelyyn johonkin jäsenmaahan.

Muutos entiseen olisi merkittävä: Tähän saakka jokaisen turvapaikanhakijan hakemus on pääsääntöisesti käsitelty jonkin jäsenmaan turvapaikkajärjestelmässä, yleensä ensimmäisessä jäsenmaassa, johon hakija on EU:ssa tullut. Hakijoille on taattu turvapaikkaprosessin aikana tietyt oikeudet, ja päätökseen on voinut hakea muutosta. Jos komission uusi ehdotus menisi läpi, varsinaiseen turvapaikkaprosessiin pääsisi aiempaa harvempi.

Esimerkiksi eurooppalaisten pakolaisjärjestöjen kattojärjestö ECRE (European Council on Refugees and Exiles) on arvostellut komission ehdotusta siitä, että se näyttää vaarantavan jokaiselle kansainvälisen oikeuden nojalla kuuluvan oikeuden hakea kansainvälistä suojelua. Tämä oikeus taataan Geneven pakolaissopimuksessa vuodelta 1951. ECRE on nostanut esiin myös kysymykset siitä, miten turvapaikanhakijoiden muut oikeudet ulkorajoilla taataan, saako heidät ottaa säilöön, onko heille tarjolla oikeudellista apua ja miten rajalla saatuun päätökseen voi hakea muutosta.

Tavoitteena lisää solidaarisuutta ja taakanjakoa

Toinen suurelta näyttävä muutos komission ehdotuksessa olisi se, että jäsenmaat jakaisivat aiempaa enemmän vastuuta turvapaikanhakijoiden vastaanottamisesta, hakemusten käsittelemisestä ja kielteisen päätöksen saaneiden palautuksista.

Tähän saakka kunkin turvapaikanhakijan on vastaanottanut ja hakemuksen käytännössä käsitellyt pääsääntöisesti se jäsenmaa, johon hakija on EU:n alueella ensimmäiseksi tullut. Hakemuksen käsittely on voitu siirtää toiseen jäsenmaahan, jos hakijalla on sinne esimerkiksi perhesiteitä.

Nyt komissio ehdottaa, että unioni siirtyisi ”pysyvän solidaarisuuden mekanismiin”. Se toimisi silloin, jos unionin alueelle olisi pelastettu ihmisiä mereltä, jos jonkin jäsenmaan turvapaikkajärjestelmä olisi erityisen paineen alla tai jos tilanne olisi kärjistynyt kriisiksi saakka.

Komissio ehdottaa, että muilla jäsenmailla olisi näissä tilanteissa velvollisuus auttaa sitä jäsenmaata, jossa tilanne olisi päällä. Avulle ehdotetaan erilaisia muotoja: Muut maat voisivat vastaanottaa kyseisestä maasta turvapaikanhakijoita. Jos joku maa ei tähän suostuisi, se voisi vaihtoehtoisesti ottaa hoitaakseen ilman suojelua ja oleskelulupaa jääneiden tulijoiden palauttamisen ensimmäisen maan puolesta. Jos palauttaminen ensimmäisen jäsenmaan puolesta ei onnistuisi, jäisi toinen maa lopulta vastuuseen palautettavista ihmisistä.

Tässäkin muutos nykyiseen järjestelmään näyttää teoriassa merkittävältä. Uudessa järjestelmässä vastuuta jaettaisiin ennalta sovittujen skenaarioiden ja toimien mukaisesti. Merkittävää olisi sekin, että jos jäsenmaiden lupaukset hakijoiden vastaanottamisesta tai palautuksista jäisivät alle 70 prosenttiin kokonaistarpeesta, komissio voisi velvoittaa haluttomat jäsenmaat toimimaan antamalla laillisesti sitovan toimeenpanoasetuksen. Valtaa siirtyisi lopulta jäsenmailta komissiolle – ainakin paperilla.

Uudistus myös kytkisi turvapaikanhakijoiden vastaanottamisen ja palauttamisen yhteen eri tavalla kuin ennen. Ilman suojelua ja oleskelulupaa jääneet ihmiset näyttävät komission esityksessä eräänlaiselta jäsenmaalle lankeavalta rangaistukselta: jos jäsenmaa ei onnistu palautuksissa toisen maan puolesta, sitä rangaistaan vastuulla palautettavista. Kriitikoiden mukaan yksilöiden oikeudet jäävät toissijaisiksi.

Toisaalta normaalitilanteessa, jossa minkään maan turvapaikkajärjestelmä ei ole kriisissä eikä tulijoita ole tavallista enempää, pitäydyttäisiin jonkinlaisessa ”vapaaehtoisessa solidaarisuudessa”. Tämä tarkoittaisi käytännössä todennäköisesti ensimmäisten tulomaiden vastuuta, niin kuin nytkin.

EU-jäsenmaiden suhtautuminen vaihtelee

EU:n jäsenmaista Saksa ja Ranska ovat suhtautuneet komission ehdotukseen myönteisesti. Itäisen Keski-Euroopan Visegrád-maat Unkari, Puola, Tšekki ja Slovakia ovat puolestaan ilmaisseet vastustavansa komission ehdotusta. Ne ovat vastustaneet komission aiempiakin ehdotuksia ja kieltäytyneet kaikista yrityksistä jakaa turvapaikanhakijoita yhdestä jäsenmaasta toisiin.

EU:n eteläisten jäsenmaiden mukaan solidaarisuus ei mene uudessakaan ehdotuksessa tarpeeksi pitkälle. Italia, Kreikka ja Espanja ovat vuosia vaatineet, että EU:n ulkorajavaltioita ei jätettäisi yksin vastuuseen turvapaikanhakijoiden vastaanottamisesta.

Nähtäväksi jää, millaiseen sopuun jäsenmaat ja Euroopan parlamentti komission ehdotuksista pääsevät – ja milloin. Sekä jäsenmaiden ministereistä koostuvalla neuvostolla että Euroopan parlamentilla on asiassa rooli lainsäätäjinä. Käytännössä ministerien pitää päästä asiasta yksimielisyyteen, ja neuvoston kanta pitää sovittaa yhteen parlamentin kannan kanssa.

Anna-Kaisa Hiltunen

Kirjoittaja on muuttoliikekysymyksiin erikoistunut toimittaja, joka työskentelee Ulkopoliittisessa instituutissa toimitus- ja tutkimusviestintäpäällikkönä.