Kuukauden kysymys: EU:n ulkosuhdehallinto täytti 10 vuotta – Mikä on EUH?

Euroopan ulkosuhdehallinto (EUH) aloitti toimintansa tammikuussa 2011. Ulkosuhdehallinnon keskeisenä perustamistavoitteena oli parantaa EU:n ulkoisen toiminnan johdonmukaisuutta ja tehokkuutta, sekä muodostaa EU:n ulkosuhteiden hoidolle pysyvä rakenne. Kysyimme yksikönpäällikkö Matti Nissiseltä millaiseksi 10 vuotta sitten perustettu ulkosuhdehallinto on olemassaolonsa aikana muodostunut.

Euroopan unionin ulkoisen toimintakyvyn kehittämisessä on jo pitkään pidetty keskeisenä tavoitteena sitä, että unionin toiminta olisi johdonmukaista ja kokonaisvaltaista.

Unionin ulkopoliittinen työkalupakki on lähtökohtaisesti hyvin laaja. Se kattaa yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan ml. yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan, kauppapolitiikan ja kehityspolitiikan sekä myös unionin sisäisten politiikkojen ulkoiset ulottuvuudet.

Perusongelmana on kuitenkin ollut, että EU ei ole kyennyt hyödyntämään kansainvälistä painoarvoaan, koska sen toiminta on ollut liian hajanaista.

Tavoitteena EU:n globaalin roolin vahvistaminen

Vuonna 2009 solmitun Lissabonin sopimuksen keskeisiin tavoitteisiin kuului EU:n kansainvälisen aseman vahvistaminen. Tähän pyrittiin esimerkiksi EU:n toimielimiä uudistamalla ja unionin työskentelymenetelmiä parantamalla.

Tavoitteena oli, että EU pystyisi toimimaan kansainvälisissä yhteyksissä entistä tehokkaammin ja johdonmukaisemmin. Tätä varten perustettiin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan tehtävä, sekä käynnistettiin hänen työnsä tukemiseksi EU:n ulkosuhdehallinnon (EUH) toiminta.

Hyvänä esimerkkinä EUH:n globaalista toiminnasta voi nostaa koronatilanteeseen vastaamisen. EUH on muun muassa koordinoinut EU-kansalaisten kotiutuslentoja, tehnyt laajempaa kansainvälistä yhteistyötä, vastannut disinformaatioon ja analysoinut koronan geopoliittisia vaikutuksia.

Euroopan ulkosuhdehallinto toimii korkean edustajan tukena

Korkeana edustajana toimii tällä hetkellä espanjalainen Josep Borrell. Hänen tehtävänään on sovittaa yhteen unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, jonka kehittämiseen ja vahvistamiseen kaikki jäsenmaat ovat yhdessä sitoutuneet.

Korkea edustaja toimii sekä komissiossa varapuheenjohtajana, että neuvostossa korkeana edustajana ja ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana. Hän osallistuu myös Eurooppa-neuvoston työskentelyyn ja huippukokouksiin kolmansien maiden kanssa. Tällä järjestelyllä tavoitellaan suurempaa jatkuvuutta EU:n ulkosuhteissa.

” Korkean edustajan johtama EUH muistuttaa monella tavalla kansallisia ulkoministeriöitä”

Korkean edustajan johtama ulkosuhdehallinto muistuttaa monella tavalla kansallisia ulkoministeriöitä. Se on jakaantunut useisiin alueellisiin ja temaattisiin osastoihin. Alueelliset pääosastot kattavat maailman eri alueet. Erilliset temaattiset osastot puolestaan käsittelevät globaaleja ja monenvälisiä kysymyksiä. Myös yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan suunnittelu- ja kriisinhallintaosastot ovat osa ulkosuhdehallintoa.

Brysselissä päämajaansa pitävä ulkosuhdehallinto on toiminnallisesti itsenäinen, eli se ei toimi suoraan neuvoston tai komission alaisuudessa. Sen palveluksessa työskentelee noin 1500 virkamiestä ja heidän joukossaan on myös useita suomalaisia.

Ulkosuhdehallintoon kuuluvat lisäksi kaikki yli 140 EU:n edustustoa unionin ulkopuolisissa maissa. Edustustoilla on keskeinen rooli EU:n edustamisessa ympäri maailmaa, sekä tiedonvälityksessä ulkosuhdehallinnolle ja jäsenmaille.

Päätöksenteon pääperiaatteena edelleen jäsenvaltioiden yksimielisyys

Korkean edustajan ja EU:n ulkosuhdehallinnon perustaminen eivät olennaisesti muuttaneet EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevaa päätöksentekojärjestelmää. Päätöksenteko pohjautuu edelleen yksimielisyydelle ja hallitustenvälisyydelle.

EU:n ulkosuhdeasioiden valmistelu on nyt keskitetty korkealle edustajalle ja ulkosuhdehallinnolle, joten neuvoston ulkosuhdetyöryhmät, poliittisten ja turvallisuusasiain komitea ja ulkoasiainneuvosto eivät ole enää neuvoston kiertävän puheenjohtajan puheenjohtamia. Tätä muutosta perusteltiin muun muassa sillä, että aiemmin unionin ulkosuhdeprioriteeteissa saattoivat heijastua kunkin kiertävän puheenjohtajavaltion kansalliset painopisteet, jotka vaihtuivat puolen vuoden välein.

”Päätöksenteko pohjautuu yksimielisyydelle ja hallitustenvälisyydelle”

Unionin ulkosuhdetoimintaan liittyviä asioita valmistelee ministeritasolla ulkoasiainneuvosto, joka kokoontuu keskimäärin kerran kuukaudessa. Siellä jäsenmaiden ulkoministerit tekevät varsinaiset päätökset ja toimeenpanevat yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Suomesta neuvoston kokouksiin osallistuu ulkoministeri, sekä erillisissä kokoonpanoissa myös kehitysyhteistyöstä, kaupasta ja puolustuksesta vastaavat ministerit.

Ulkoasiainneuvoston päätöksentekoa valmistelevat jäsenvaltioiden edustajat työryhmissä, sekä suurlähettilästasolla poliittisten ja turvallisuusasiain komiteassa (COPS, PSC) ja pysyvien edustajien komiteassa (Coreper).

Määräenemmistö päätöksenteon muodoksi tulevaisuudessa?

EU:n toiminta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa on viime vuosina ollut vaikeaa ja useaan otteeseen on päädytty tilanteeseen, jossa yksi tai muutama maa vastustaa päätöksentekoa. Yhdeksi päätöksenteon tehostamisen keinoksi on ehdotettu määräenemmistöpäätösten lisäämistä.

Lisäksi jäsenvaltiot voisivat joustavammin käyttää mahdollisuutta ns. rakentavaan äänestämästä pidättymiseen. Tällöin yksittäinen jäsenvaltio voisi tarvittaessa pidättyä äänestämästä, jolloin unionin päätöksenteko ei esty. Kyseinen jäsenvaltio ei olisi velvollinen soveltamaan päätöstä, mutta päätös sitoisi unionia.

Jäsenmaiden enemmistö on ainakin toistaiseksi suhtautunut epäilevästi päätöksentekojärjestelmän muuttamiseen.

Sisäinen yhtenäisyys on edellytys unionin globaalille vaikuttavuudelle

EU:n ulkopolitiikassa kaikkein olennaisinta on poliittinen tahto toimia yhdessä. Ulkoisen toiminnan kehittäminen perustuu EU-jäsenmaiden sitoutumiselle toimintaan yhdessä ja ymmärrykseen siitä, että toimimalla yksittäisinä jäsenmaina tai pienempinä maaryhminä kansainvälinen vaikuttavuus jää selkeästi EU-tasoista toimintaa heikommaksi.

Tämän jäsenmaiden välisen yhteistyön sujuvoittamiseksi EU:n ulkosuhdehallinto kymmenen vuotta sitten perustettiin.

Matti Nissinen
Yksikönpäällikkö
EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yksikkö, ulkoministeriö