Månadens fråga: Europeiska utrikestjänsten fyllde 10 år – Vad är EEAS?

Europeiska utrikestjänsten (på engelska European External Action Service, EEAS), formellt Europeiska avdelningen för yttre åtgärder, inledde sin verksamhet i januari 2011. Ett centralt mål när utrikestjänsten inrättades var att förbättra samstämmigheten och effektiviteten i EU:s yttre åtgärder och skapa en permanent struktur för EU:s yttre förbindelser. Vi frågade enhetschef Matti Nissinen hur utrikestjänsten har utvecklats sedan den inrättades för tio år sedan.

Ett centralt mål för utvecklingen av Europeiska unionens yttre funktionsförmåga har redan länge varit att skapa samstämmighet i och en övergripande strategi för unionens verksamhet.

Unionen har i princip ett mycket brett urval av utrikespolitiska verktyg. Dessa omfattar en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inklusive en gemensam säkerhets- och försvarspolitik, handelspolitik och utvecklingspolitik samt även yttre dimensioner inom unionens inre politik.

Ett grundläggande problem har dock varit att EU inte förmått utnyttja sin internationella tyngd eftersom verksamheten har varit för splittrad.

Målet är att stärka EU:s globala roll

Ett centralt mål för Lissabonfördraget som ingicks 2009 var att stärka EU:s internationella ställning. Det eftersträvades bland annat genom att förnya EU:s organ och förbättra unionens arbetsmetoder.

Målet var att göra det möjligt för EU att arbeta allt mer effektivt och samstämt i internationella sammanhang. För detta ändamål inrättades befattningen som hög representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och för att bistå denna Europeiska utrikestjänsten.

Ett bra exempel på Europeiska utrikestjänstens globala verksamhet är hur man reagerat på coronasituationen. Europeiska utrikestjänsten har bland annat samordnat flyg till hemlandet för EU-medborgare, bedrivit omfattande samarbete på det internationella planet, svarat på desinformation och analyserat coronavirusets geopolitiska effekter.

Europeiska utrikestjänsten bistår den höga representanten

Den nuvarande höga representanten är Josep Borrell från Spanien. Han har till uppgift att samordna unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som alla medlemsländer har åtagit sig att utveckla och stärka tillsammans.

Den höga representanten är vice ordförande i kommissionen, hög representant i rådet och ordförande för utrikesrådet. Representanten deltar även i Europeiska rådets arbete och toppmöten med tredje länder. Genom detta arrangemang strävar man efter bättre kontinuitet i EU:s yttre förbindelser.

”Europeiska utrikestjänsten som leds av den höga representanten påminner i många avseenden om de nationella utrikesministerierna.”

Europeiska utrikestjänsten som leds av den höga representanten påminner i många avseenden om de nationella utrikesministerierna. Utrikestjänsten har flera regionala och tematiska avdelningar. De regionala huvudavdelningarna omfattar olika områden i världen, medan de separata tematiska avdelningarna behandlar globala och multilaterala frågor. Även planerings- och krishanteringsavdelningarna för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken är en del av utrikestjänsten.

Utrikestjänsten, som har sitt säte i Bryssel, är operativt oberoende, dvs. inte direkt underordnad rådet eller kommissionen. Den sysselsätter cirka 1 500 tjänstemän, bland dem även många finländare.

Till utrikestjänsten hör dessutom EU:s drygt 140 delegationer i länder utanför unionen. Delegationerna har en central roll när det gäller att representera EU på olika håll i världen samt att förse utrikestjänsten och medlemsländerna med information.

Enhällighet bland medlemsländerna fortfarande huvudprincip för beslutsprocessen

Tillsättandet av en hög representant och inrättandet av Europeiska utrikestjänsten medförde inga väsentliga förändringar i beslutsprocessen inom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Beslutsprocessen grundar sig fortfarande på enhällighet och mellanstatlighet.

Beredningen av EU:s utrikesärenden har nu koncentrerats till den höga representanten och utrikestjänsten, varför rådets utrikesarbetsgrupper, kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik och utrikesrådet inte längre omfattas av rådets roterande ordförandeskap. Denna förändring motiverades bland annat med att unionens utrikesprioriteringar tidigare kunde präglas av de enskilda ordförandeländernas nationella prioriteringar allt efter som ordförandeskapet växlade med sex månaders intervaller.

”Beslutsprocessen grundar sig på enhällighet och mellanstatlighet.”

De ärenden som gäller unionens yttre förbindelser bereds på ministernivå av utrikesrådet, som sammanträder i snitt en gång per månad. I utrikesrådet fattar medlemsländernas utrikesministrar de egentliga besluten och genomför den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

I rådets sammanträden deltar från Finland utrikesministern samt i separata sammansättningar även de ministrar som ansvarar för utvecklingssamarbetet, handeln och försvaret.

Utrikesrådets beslut bereds av medlemsländernas representanter i arbetsgrupper samt på ambassadörsnivå i kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (COPS, PSC) och i ständiga representanternas kommitté (Coreper).

Kvalificerad majoritet som beslutsform i framtiden?

Det har inte varit lätt att genomföra EU:s åtgärder inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken under de senaste åren, och man har flera gånger hamnat i en situation där ett eller flera länder motsatt sig ett beslut. Ett förslag för att effektivisera beslutsprocessen är att fatta fler beslut med stöd av kvalificerad majoritet.

Medlemsländerna kunde även på ett flexiblare sätt använda sig av möjligheten till så kallad konstruktiv röstnedläggning. Då kan ett enskilt medlemsland vid behov lägga ned sin röst utan att det förhindrar unionens beslutsprocess. Medlemslandet i fråga har inte skyldighet att tillämpa beslutet, men beslutet är förpliktande för unionen.

En majoritet av medlemsländerna har åtminstone hittills förhållit sig skeptiska till att se över beslutsprocessen.

Inre enhällighet en förutsättning för unionens globala inflytande

Det allra viktigaste inom EU:s utrikespolitik är en politisk vilja att handla tillsammans. Utvecklingen av de yttre åtgärderna grundar sig på medlemsländernas engagemang för att handla tillsammans och förståelse av att om de handlar som enskilda medlemsländer eller i mindre grupper av länder blir EU:s internationella inflytande klart sämre än inflytandet på EU-nivå.

Europeiska utrikestjänsten inrättades för tio år sedan för att göra detta samarbete mellan medlemsländerna smidigare.

Matti Nissinen
Enhetschef
enheten för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, utrikesministeriet