Månadens fråga: Är brexit en frusen konflikt mitt i en varm sommar?
Förhandlingarna om de framtida handelsrelationerna mellan Europeiska unionen och Storbritannien har framskridit långsamt. Trots en exceptionellt varm juni månad påminner situationen om en frusen konflikt där parterna gjort mycket få konkreta framsteg. I en utomståendes ögon ser det hela ut som ett limbo där begrepp som hård brexit, brexit utan avtal och no-deal debatteras i det oändliga. Vi frågade forskaren Timo Miettinen hur framtiden ser ut med tanke på brexit.
Brexit blev ett faktum den 31 januari 2020, och Storbritannien är inte längre medlem i Europeiska unionen. Landet lämnade unionen genom ett gemensamt avtal med många överenskommelser i fråga om bland annat medlemsavgifter till EU och medborgarnas rättigheter. Utträdet är oåterkalleligt. Om Storbritannien åter vill bli medlem i unionen, kan landet ansöka om EU-medlemskap på nytt.
Storbritannien är dock med på EU:s inre marknad under en övergångsperiod som sträcker sig fram till den 31 december 2020. Landet följer EU:s lagstiftning i praktiken fullt ut, vilket möjliggör en smidig handel med EU-länderna.
Det hade varit möjligt att begära en förlängning av övergångsperioden före utgången av juni månad, men Storbritannien med premiärminister Boris Johnson i spetsen gjorde ett annat val. Därför har diskussionen om en eventuell no-deal brexit eller hård brexit dragit igång igen, eftersom båda parterna har haft förhoppningar om ett omfattande och ambitiöst handelsavtal.
Utvecklingsförloppet har varit en överraskning för många. Coronaviruspandemin har inneburit en betydande ekonomisk chock i hela Europa, men i synnerhet i Storbritannien. Landets ekonomi väntas minska med lite mer än 11 procent i år, vilket ligger långt över EU:s genomsnitt. I kombination med en eventuell brexitchock vid ingången av 2021 ser den ekonomiska situationen svår ut.
Coronakrisen har försvårat förhandlingarna mellan EU och Storbritannien. Man har varit tvungen att delvis ställa in förhandlingsomgångar, delvis förhandla på distans. Många förväntade sig att Storbritannien i denna svåra situation skulle ha begärt att övergångsperioden förlängs med ett eller två år.
Så har inte hänt. I politiskt hänseende har Johnsons ryggstöd för beslutet att inte begära en förlängning visat sig vara överraskande starkt. Coronakrisen gjorde också att brexitförhandlingarna inte var den mest omdiskuterade frågan i den nationella offentligheten. Regeringen har fått driva sin linje i fred.
Det bör påpekas att förhandlingsläget är ovanligt asymmetriskt. Den förhandlande parten från EU:s sida är en grupp som tillsatts av Europeiska kommissionen och som leds av chefsförhandlaren Michel Barnier. Kommissionen får sitt mandat av Europeiska rådet med dess 27 medlemsländer och av Europaparlamentet. Den har betydligt mindre handlingsutrymme än den brittiska regeringen, som efter det senaste valet har en betydande parlamentarisk majoritet.
Vad följer av förhandlingarna?
Handelsförhandlingarna är en utmanande diplomatisk övning vars resultat ännu i detta skede är osäkert. Den femte förhandlingsomgången avslutades förra veckan i förtid och med magra resultat. På ett allmänt plan kan man dock räkna med tre olika tänkbara resultat av förhandlingarna.
Det första scenariot innebär ett omfattande och ambitiöst handelsavtal som ligger i linje med den politiska förklaring som Storbritannien och EU enats om i samband med brexit. Här har man haft som modell till exempel avtalet mellan EU och Kanada, som givetvis också innehåller betydande begränsningar bland annat i fråga om exporten av tjänster. Numera verkar det ganska osannolikt att ett sådant avtal skulle ingås mellan EU och Storbritannien före slutet av hösten 2020.
Ett annat alternativ är att gå in i ett avtalslöst tillstånd där handel bedrivs enligt Världshandelsorganisationens regler. Inom många sektorer skulle detta innebära införande av kvoter och tariffer, men också en ökning av företagens dolda kostnader genom tullförfaranden. Detta är fortfarande ett möjligt alternativ.
I det tredje scenariot är man ute efter en sektorsspecifik lösning. Detta innebär att avtalsramen blir mer komplicerad, men möjliggör samtidigt framsteg inom de sektorer där det är lätt att nå en överenskommelse.
EU har emellertid inte förhållit sig särskilt positivt till denna modell som även kallats för ”salamitaktik”, utan strävar efter en så heltäckande avtalsram som möjligt. EU:s erfarenheter av separata handelsavtal med Schweiz har visat att en sådan helhet är mycket svår att hantera administrativt. Separata avtal kan göra det möjligt för enskilda länder att använda avtalen som medel för utpressning för att främja sina egna intressen.
Storbritannien förhåller sig å sin sida positivt till en sektorsspecifik modell. Ur Storbritanniens synvinkel bygger EU:s hävstångskraft på dess möjlighet att med hjälp av avtalshelheten straffa landet för överträdelse av reglerna inom en enskild sektor. Till skillnad från EU är Storbritannien dessutom inte oroat över en institutionell differentiering av avtalssystemet. För EU är det emellertid viktigt att ansvaret för samordning av avtalssystemet fortsättningsvis ligger hos kommissionen.
Hur säkerställer man en rättvis reglering?
Den viktigaste frågan i förhandlingarna verkar inte anknyta till något visst område för reglering. Fiskekvoterna, som väckt mycket diskussion, är en symboliskt viktig fråga, men ekonomiskt sett spelar de en ganska liten roll. Den största och svåraste frågan är att spelreglerna ska vara desamma för alla – ”level playing field”, som det kallats under förhandlingarna.
I grund och botten handlar det om utgångspunkterna för en gemensam regleringsmiljö. EU:s gemensamma marknadsmiljö baserar sig inte enbart på gemensamma standarder i regleringen av enskilda nyttigheter, såsom livsmedel eller kemikalier. Medlemsländerna är också bundna av olika regler när det gäller statligt stöd, miljönormer, skydd av arbetstagare och till vissa delar även beskattning. EU:s villkor för ett omfattande handelsavtal är att Storbritannien inte blir ett ”regleringsparadis” och på så sätt konkurrerar orättvist med europeiska företag.
Som chefsförhandlaren Michel Barnier konstaterade är frågan om de gemensamma spelreglerna ”inte till salu”.
För Storbritannien är frågan genuint svår. I regleringsfrågor spelar Europeiska unionens domstol och dess förhandsavgöranden en central roll. Inskränkning av domstolens roll och ökad nationell suveränitet, det vill säga självbestämmanderätt, har varit brexitrörelsens viktigaste mål redan från början. Dessutom utvecklas EU-lagstiftningen ständigt, och på den punkten är domstolens beslut av central betydelse. Hur ska eventuella förändringar i regleringsmiljön beaktas i avtalet?
De fem avslutade förhandlingsomgångarna har fokuserat på dessa frågor. På förhandlingsbordet har legat olika modeller för att koppla den nuvarande regleringens miniminivå till ett dynamiskt förfarande där Storbritannien automatiskt blir tvunget att tillämpa EU-reglering.
Regleringsnivån har ett nära samband med avtalets varaktighet. Inom rättsligt komplicerade områden, bland annat i regleringen av finansiella tjänster, tillämpar EU redan nu en modell som gör det möjligt att häva avtalet med kort varsel om den andra parten avviker från gemensamt överenskomna regler.
Brexit är ett led i omvälvningarna inom världspolitiken
En vanlig frågeställning i medierna är varför Storbritannien väljer att skjuta sig självt i foten på det här viset. Varför kämpar landet inte hårdare för ett omfattande avtal, i synnerhet under nuvarande förhållanden av coronachock? Liknande frågor har dock ställts sedan brexitprocessen drog igång. Brexit har betraktats som ett olycksfall i arbete, som en olycklig slump och som förre premiärminister David Camerons vågspel.
Den brittiske historikern David Edgerton bjuder på ett svar. Enligt honom har hela brexit dominerats av nationalistiska idéer, och pratet om att ta tillbaka bestämmanderätten, ”take back control”, är bara en del av berättelsen. Stödet för brexit har i huvudsak byggt på en viss finanselits vision om en regleringsmiljö som är friare än EU.
Till denna grupp hör både marknadsliberala representanter för Konservativa partiet och affärsmän som är aktiva i offentligheten. För dem har EU alltid varit alltför protektionistiskt och inåtvänt – helt enkelt något som hindrar Storbritannien från att globalt förverkliga sin potential.
Trots att de gemensamma reglerna också skapar nya marknader har EU-regleringen upplevts som tung inom vissa sektorer, till exempel inom finansiella tjänster. På denna marknad konkurrerar London City inte bara med Paris eller Frankfurt, utan också med till exempel New York och Hong Kong. Också när det gäller digitala tjänster är det geografiska avståndet inte lika stort som till exempel inom bilindustrin.
Även i Finland uppfattar vi betydelsen av brexit ofta ur EU:s interna synvinkel. Brexit påverkar stort EU:s handlingsförmåga när det gäller ekonomi och traditionell säkerhet. Men förändringen är stor också i konkurrensen mellan de globala regleringssystemen. Brexit kan vara ett led i ett utvecklingsförlopp där nationalstaternas konkurrenskraft inte längre bedöms utifrån enhetsarbetskostnader eller produktivitet, utan utifrån regleringsmiljön.
I denna konkurrenssituation gäller det att önska hela Europeiska unionen lycka och framgång.
Timo Miettinen
Skribenten är forskare och docent vid Helsingfors universitets Centrum för Europaforskning.
