Månadens fråga: Vad förändras i EU:s asylpolitik, eller ändras det?

Den 23 september offentliggjorde Europeiska kommissionen ett förslag till en reform av Europeiska unionens gemensamma asylsystem och migrationspolitik. Det har länge saknats en gemensam överenskommelse om invandrings- och asylfrågor i EU. Vi bad Anna-Kaisa Hiltunen vid Utrikespolitiska institutet redogöra för de ändringar som gjorts i asylpolitiken.

Den grundläggande strävan i kommissionens förslag är tydlig: strängare sållning vid unionens yttre gränser samt snabbare och enklare återsändande av flyktingar. Den gemensamma asylpolitiken förefaller att ändras väsentligt till vissa delar, åtminstone i teorin.

Snabbare behandling av asylärenden vid EU:s yttre gräns

Den första ändringen ser ut att vara att kommissionen föreslår ett nytt gränsförfarande vid Europeiska unionens yttre gräns.

Asylsökande som anländer till unionens yttre gräns får där genomgå en hälso- och säkerhetskontroll, deras identitet utreds och fingeravtryck och andra uppgifter registreras i en databas på EU-nivå. Dessutom görs en utredning av om det är sannolikt att de beviljas internationellt skydd. De här åtgärderna får ta högst fem dagar.

Om det inte verkar sannolikt att sökanden beviljas asyl sköts asylprocessen snabbt vid den yttre gränsen. Om skydd inte skulle beviljas återsänds sökanden direkt vid gränsen. Om sökanden däremot troligen kommer att beviljas internationellt skydd styrs han eller hon till det normala asylförfarandet i något av medlemsländerna.

Detta innebär en stor förändring jämfört med tidigare: Hittills har alla asylansökningar i regel behandlats enligt asylsystemet i något medlemsland, vanligen det första medlemsland som asylsökanden anlänt till. De asylsökande har garanterats vissa rättigheter under asylprocessen och det har varit möjligt att överklaga beslut. Om kommissionens nya förslag antas kommer färre att omfattas av den egentliga asylprocessen.

Till exempel har Europeiska rådet för flyktingar och fördrivna (ECRE, European Council on Refugees and Exiles) kritiserat kommissionens förslag för att det förefaller att äventyra var och ens rättighet enligt internationell rätt att ansöka om internationellt skydd. Denna rättighet garanteras i Genèvekonvention om flyktingars rättsliga ställning från 1951. ECRE har också frågat hur de asylsökandes övriga rättigheter tryggas vid de yttre gränserna, om de får tas i förvar, om de erbjuds rättslig hjälp och hur det beslut som meddelas vid gränsen kan överklagas.

Målet är större solidaritet och en fördelning av bördan

En annan ändring som förefaller väsentlig i kommissionens förslag handlar om att medlemsländerna i större omfattning än tidigare ska dela ansvaret för att ta emot asylsökande, behandla ansökningarna och återsända dem som får ett negativt beslut.

Hittills har det i regel varit det medlemsland som sökanden först har anlänt till i EU som har tagit emot de asylsökande och behandlat ansökningarna i praktiken. Behandlingen av en ansökan har kunnat överföras till ett annat medlemsland om sökanden exempelvis har familjeband till det landet.

Nu föreslår kommissionen att unionen övergår till en ”obligatorisk solidaritetsmekanism”. Den skulle tillämpas när människor har räddats ur havet och förts till EU-området i de fall ett medlemslands asylsystem är särskilt belastat eller om situationen har tillspetsats och utvecklats till en kris.

Kommissionen föreslår att de övriga medlemsländerna i dessa fall ska ha skyldighet att hjälpa det drabbade medlemslandet. Olika former av hjälp föreslås: Andra länder skulle kunna ta emot asylsökande från landet i fråga. Om något land inte går med på detta skulle det i stället kunna åta sig att på det första landets vägnar återsända de migranter som inte beviljas skydd och uppehållstillstånd. Om det andra landet inte lyckas återsända migranterna skulle det i sista hand bli ansvarigt för de människor som ska återsändas.

Även i detta fall förefaller ändringen i teorin väsentlig i förhållande till det nuvarande systemet. Enligt det nya systemet delas ansvaret enligt på förhand överenskomna scenarier och åtgärder. Värt att notera är också att kommissionen, om medlemsländernas löften om att ta emot eller återsända sökande underskrider 70 procent av det totala behovet, skulle kunna ålägga de ovilliga medlemsländerna att agera genom att utfärda en juridiskt bindande genomförandeförordning. Makten överförs i sista hand från medlemsländerna till kommissionen – åtminstone på pappret.

Reformen kopplar även samman mottagandet och återsändandet av asylsökande på ett annat sätt än tidigare. De människor som blir utan skydd och uppehållstillstånd utgör i kommissionens förslag en sorts straff för medlemsländerna: om ett medlemsland inte lyckas återsända människor på ett annat lands vägnar straffas medlemslandet genom att det får ansvaret för dem. Enligt kritikerna blir individens rättigheter av sekundär betydelse.

I normalsituationen, där inget lands asylsystem är i kris och det inte anländer fler migranter än vanligt skulle man däremot tillämpa en sorts ”frivillig solidaritet”. Detta innebär i praktiken sannolikt att de länder som migranterna först anländer till ansvarar för dem, på samma sätt som i dag.

Varierande inställning bland EU:s medlemsländer

Av EU:s medlemsländer har Tyskland och Frankrike varit positivt inställda till kommissionens förslag. Visegrádgruppen, d.v.s. Ungern, Polen, Tjeckien och Slovakien, i östra Centraleuropa har däremot motsatt sig kommissionens förslag. De har även motsatt sig kommissionens tidigare förslag och avvisat alla försök att flytta asylsökande från ett medlemsland till ett annat.

Enligt medlemsländerna i södra EU är solidariteten inte heller i det nya förslaget tillräckligt omfattande. Italien, Grekland och Spanien har i flera års tid krävt att medlemsländerna vid EU:s yttre gräns inte ska lämnas ensamma med ansvaret för att ta emot asylsökande.

Det återstår att se vilken uppgörelse medlemsländerna och Europaparlamentet kommer fram till om kommissionens förslag – och när. Såväl rådet, som består av medlemsländernas ministrar, som Europaparlamentet är lagstiftare i denna fråga. I praktiken måste ministrarna nå samförstånd och rådets ståndpunkt måste jämkas samman med parlamentets.

Anna-Kaisa Hiltunen

Skribenten är journalist med migrationsfrågor som specialområde. Hon arbetar vid Utrikespolitiska institutet som redaktionschef och chef för forskningskommunikation.