Månadens fråga: EU:s jordbrukspolitik förnyas – vad förändras och vad innebär det för klimatåtgärderna?
Vid reformen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik har mer ambitiösa klimat- och miljömål varit ett av diskussionsämnena. Klimatåtgärder i kombination med åtgärder som förbättrar jordbrukets konkurrenskraft och ökar jordbrukarnas inkomster är en svår politisk ekvation. Vi frågade Jyrki Niemi, forskningsprofessor på området jordbruk, på vilket sätt EU:s jordbrukspolitik kommer att förändras och hur klimatmålen kommer att synas i förändringarna.
EU har redan i närmare tre år försökt enas om EU:s gemensamma jordbrukspolitik (Common Agricultural Policy, CAP) efter 2020. I juni 2018 offentliggjorde kommissionen ett lagstiftningsförslag om en reform av jordbrukspolitiken. Ett beslut om reformens slutgiltiga innehåll och detaljer har dock dröjt, eftersom man först i juli 2020 lyckades nå politiskt samförstånd om unionens budget för 2021–2027.
Den nya politiken hinner därför inte införas i EU-länderna i början av 2021, vilket var den ursprungliga planen, utan CAP-reformen kommer att omfattas av en tvåårig övergångsperiod. Detta innebär att reformen börjar genomföras tidigast 2023. Under 2021–2022 kommer man att följa budgeten för den nya finansieringsperioden 2021–2027 men fortfarande tillämpa jordbrukspolitiken för 2014–2020.
Ökade ambitioner i miljö- och klimatfrågor
Jordbrukspolitikens grundläggande struktur kommer inte att påverkas av reformen. Mätt i anslagens storlek utgörs kärnan i den gemensamma jordbrukspolitiken fortfarande av systemet med direktstöd. Det omfattar cirka tre fjärdedelar av hela CAP-budgeten och erbjuder jordbrukarna ett årligt stöd som grundar sig på stödrättigheter per hektar. Kommissionens reformförslag höjer dock ambitionsnivån för klimat- och miljöfrågor.
Kommissionen har betonat ännu ambitiösare klimat- och miljömål i strategierna En europeisk grön giv (Green Deal) och Från jord till bord, som offentliggjordes 2019–2020. Det viktigaste politiska instrument som kommissionen erbjuder är CAP:s nya så kallade ”miljöstruktur”, som består av såväl obligatoriska som frivilliga miljöåtgärder för medlemsstaterna.
Ökade befogenheter och större ansvar för medlemsstaterna vid genomförandet av politiken
Reformens viktigaste strukturella innovation är en ny genomförandemodell som ger medlemsstaterna ökade befogenheter och större ansvar och som kräver att de utarbetar egna nationella strategiska planer för genomförandet av politiken. I planen ska medlemsstaterna redogöra för hur de kommer att bidra till de ekonomiska, sociala, klimatrelaterade och miljömässiga mål som kommissionen presenterat. Detta gör det möjligt att bättre beakta förhållandena i de olika medlemsstaterna i den gemensamma jordbrukspolitiken och därmed även vid genomförandet av miljö- och klimatåtgärder. Detta är något som medlemsstaterna har efterlyst i flera år.
De nationella strategiska planerna innebär dock en risk för att medlemsstaterna inte fastställer tillräckligt tydliga och ambitiösa mål för exempelvis minskningen av växthusgasutsläpp eller främjandet av den biologiska mångfalden. För medlemsstaterna innebär det en stor utmaning att inkludera i synnerhet strategierna Green Deal och Från jord till bord i de nationella CAP-planerna enligt den strama tidsplanen. Kommissionens roll som bedömare av planerna är mycket viktig för att kunna säkerställa att de ambitiösa klimat- och miljömål som eftersträvas inkluderas i de strategiska planerna.
En politik med arealbaserat stöd främjar inte klimatmålen
I december 2020 gav kommissionen medlemsstaterna rekommendationer om upprättandet av de nationella planerna. När det gäller klimatmålen uppmanade kommissionen till exempel Finland att särskilt sörja för skogarnas och torvmarkernas kollager. Det finns naturligtvis goda förutsättningar för detta i Finland. Det är möjligt att åstadkomma stora och snabba minskningar av utsläppen från framför allt torvåkrar, som är den största enskilda källan till utsläpp av växthusgaser inom jordbruket. För att åstadkomma utsläppsminskningar bör den nationella strategiska CAP-planen innehålla tillräckliga incitament för jordbrukarna att sluta odla torvåkrar och återställa dem, framför allt eftersom åkrarna inte används till att producera livsmedel eller foder och deras betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden är liten.
En brist i kommissionens reformförslag och rekommendationer är dock att man inte anser att de nuvarande hektarbaserade CAP-stöden behöver omfördelas, trots att de bidrar till bevarandet av åkerarealen och en fortsatt användning och till och med utvidgning av torvåkrarna, som orsakar stora utsläpp. Om den nuvarande politiken med arealbaserade stöd fortsätter som förut leder det till att jordbrukarna inte nödvändigtvis avstår ens från åkrar som ger dålig avkastning men stora klimatutsläpp. Stödpolitiken bör ändras radikalt om målet är en klimatpolitiskt hållbar jordbruksproduktion.
Samordningen av jordbrukspolitikens många mål är en komplicerad ekvation
Att uppnå ambitiösa klimat- och miljömål samtidigt som jordbrukets konkurrenskraft främjas och jordbruksinkomsterna höjs är en svår politisk ekvation. Åsikterna går kraftigt isär om hur de olika målen i praktiken ska prioriteras inom jordbrukspolitiken.
Miljöorganisationerna, Europeiska revisionsrätten och många forskare på området anser att de föreslagna klimat- och miljöåtgärderna inte är tillräckligt effektiva för att märkbart minska klimatutsläppen och bevara den biologiska mångfalden. Producentorganisationerna, många jordbrukare och ett flertal medlemsstater anser däremot att radikala miljö- och klimatåtgärder i alltför hög grad skulle sänka jordbrukarnas inkomster och därmed försämra deras ekonomiska ställning.
Komplicerade förhandlingar väntar därför kommissionen, rådet och parlamentet innan man kan enas om ett beslut om innehållet i CAP-reformen under 2021. Förhandlingsparterna kommer att bli tvungna att balansera mellan klimat- och miljömålen å ena sidan och främjandet av jordbrukets konkurrenskraft och jordbrukarnas inkomster å andra sidan.
Jyrki Niemi
Forskningsprofessor på området jordbruk
Naturresursinstitutet (Luke)
