Behövs det en renässans inom den europeiska industripolitiken?

Foto: Kari Virtanen ansvarar för bland annat industripolitiken vid EU-representationen.

Industrins konkurrenskraft har under det gångna året lyfts upp även på Europeiska rådets agenda vid sidan av andra sektorvisa teman. Vid rådets marsmöte fastslogs att man i fortsättningen återkommer till frågan åtminstone två gånger. I juni gick andra ärenden före och resultatet av rådets möte i denna fråga visade ingen större ambition. Nu borde det vara på tiden att satsa på nästa omgång.

I februari 2014 kommer man att prioritera Europas ställning både som investeringsobjekt och etableringsplats för industriell produktion. Det går knappast att ifrågasätta ärendets betydelse, men konkurrenskraftsrådet har inte tills vidare i tillräcklig omfattning förmått stå på sig när andra rådssammansättningar driver sina egna intressen.

Konkurrenskraftsrådet ska upp till bevis i september och december då industriministrarna under Litauens ledning förbereder sina förslag till Europeiska rådets möte under förvåren. En hållbar tillväxt bör uppnås med ett recept som inte innehåller alltför stränga miljö- och energimål i förhållande till konkurrenternas mål. Som statsminister Katainen sade när han i juni presenterade statsrådets EU-redogörelse 2013 för riksdagen: ”Vi får inte glömma våra företags konkurrensställning för att vi ska kunna trygga jobben i Europa. Klimatförändringen bör ses också som en möjlighet att skapa grunder för en ny, renare tillväxt.”

Kari Virtanen ansvarar för industripolitik vid Finlands EU-representation

Vi måste således utgå ifrån att miljö- och energiambitionerna samt konkurrenskraften inte tar ut varandra. Ingendera av dessa bör heller helt och hållet negligeras.

Europeiska rådet drog lyckligtvis i maj 2013 upp riktlinjer för det för närvarande viktigaste delområdet inom industripolitiken, dvs. energipolitiken. I Europa betalar industrin nästan ett dubbelt så högt pris för elektriciteten som sina viktigaste konkurrenter till exempel i Nordamerika och Kina. Detta beror på flera olika faktorer, framför allt USA:s fyndigheter av skiffergas och skifferolja. Ställvis har också råvaruprisen skenat iväg.

Industripolitikens roll som en del av ett integrerat beslutsfattande

Industripolitikens innehåll har varierat under årtiondenas lopp. I sin mest traditionella form omfattar den främst stödpolitik och att skydda företag mot konkurrerande import. Flaggskeppet för industripolitiken, Europa 2020-strategin, drog upp helt nya riktlinjer för industripolitiken. Det talades till och med om en ny inriktning.

Kommissionens nya strategi strävade efter en bred definition av industripolitiken. Det vill säga att den omfattar alla de centrala politikområden som har betydelse för industrins och därtill hörande tjänsters konkurrenskraft. En fungerande inre marknad, handelspolitiken, miljö- och energifrågorna, konkurrenspolitiken, tillgången på råvaror samt transport-, sysselsättnings- och utbildningspolitiken kommer då att spela en nyckelroll.

Merparten av de områden som ingår i industripolitiken hör till något annat råds kompetens än konkurrensrådets. Här har vi en stor utmaning. Vid allt beslutsfattande borde man fästa betydligt större vikt också vid beslutens konsekvenser för de europeiska företagens verksamhetsbetingelser. Det har man visserligen också försökt göra, men ställvis med rätt svaga resultat.

Industripolitik för en globaliserad tid

Den nya inriktningen innebar förutom ett brett perspektiv också att kommissionen vid sidan av en allmän horisontell inställning också starkare än tidigare fastställer också sektorspecifika strategier. Prioriterade sektorer är bland annat rymden, hållbara transporter, energiintensiva branscher, så kallade nyckelteknikbranscher samt sektorer där värdekedjeperspektivet är synnerligen viktigt (bland annat kemikalier och tekniska branscher). Det finns grund för att ta hänsyn till olika branschers särdrag.

Ett centralt drag i strategin är också att man granskar produktionen i alla faser av den globala värdekedjan, dvs. såväl inom produktutvecklingen, den industriella produktionen som inom marknadsföringen, återvinningen och eftermarknadstjänster. För att värdekedjeperspektivet inte ska stanna på teoristadiet behövs här ett starkare grepp av kommissionen. Hittills har kommissionen främst fokuserat på branschspecifika strategier, den senaste är en handlingsplan för stålindustrin.

Konkurrenskraftstest och ”konditionstest”

Centralt inom den nya industripolitiska inriktningen är konkurrenskraftstesten och ”konditionstesten” under rubriken bättre reglering. I praktiken innebär detta att som en del av den etablerade konsekvensanalysprocessen också analysera hur alla viktiga nya projekt påverkar industrins konkurrenskraft.

Även om denna praxis har varit bindande för kommissionen ända sedan 2011 är resultaten, i alla fall inte tills vidare, helt övertygande. Det största problemet med förslaget ligger antagligen i att det inte finns någon bestämd lagstiftningsgrund för skyldigheterna. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) sägs i artikel 11 att ”miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet…". Men fördraget innehåller inga motsvarande bestämmelser om främjandet av konkurrenskraften. Om texten hade skrivits efter att krisen satt in, skulle formuleringen vara en annan.

Jag vill på inget sätt ifrågasätta miljömålens betydelse. Jag tror att målen för en hållbar utveckling, en kolfri ekonomi samt andra ”rena” och ”gröna” tankesätt kan omvandlas till möjligheter. Men samtidigt bör man hålla fokus på hur förslagen direkt påverkar konkurrenskraften i Europa. Detta är speciellt viktigt nu när vi kämpar med en utdragen ekonomisk och finansiell kris.

En annan lika viktig öppning som konkurrenskraftstesterna är ”konditionstesten” av den gällande lagstiftningen. Här vill man slopa onödig byråkrati och rensa bort överlappningar och motstridigheter i lagstiftningen. Hittills har konditionstest gjorts inom produktionen av aluminium och stål samt oljeraffineringen. Den kemiska industrin har nämnts som ett tänkbart följande objekt för ett konditionstest. Det skulle gälla en också i Finland viktig bransch.

Tillverkningsindustrins andel upp till 20 procent före 2020

Ett kontroversiellt mål i ett preciserande riktlinjedokument från kommissionen 2012 är en nivå på 20 procent för tillverkningsindustrin. Branschen är onekligen viktig. Bland annat sker 80 procent av de privata F&U-satsningarna inom industriproduktionen. Men vid uppställningen av mål borde man också ta hänsyn till inom vilka sektorer det största mervärdet kommer att skapas i fortsättningen. Det vill säga på vad den europeiska tillväxten och konkurrenskraften i framtiden byggs upp.

Till exempel finns det en enorm tillväxtpotential inom informationsintensiva tjänster som inget har göra med industriproduktion. En majoritet av medlemsländerna har haft svårt att svälja att tillverkningsindustrins betydelse framhävs framom andra branscher, framför allt servicesektorn. Målnivån betonades i alla fall inte i konkurrenskraftsrådets slutsatser i frågan i december 2012.

Vissa stora medlemsländer driver kraftigt på att målet ska tas in i slutsatserna från Europeiska rådets möte i februari nästa år. Exempelvis Tyskland har av tradition förlitat sig på industrins styrka. Också sex andra EU-länder överskrider redan nu nivån på 20 procent. I Finland är nivån för närvarande 17 procent. Att målet blir bindande är en viktig strävan för kommissionen i februari.

EU-27 hade före krisen en nivå på över 20 procent, medan tillverkningsindustrins andel av totalproduktionen nu ligger på 16 procent. Minskningen har betytt tre miljoner förlorade jobb. Mot denna bakgrund är målet förståeligt. Men det finns all orsak att ingående diskutera uppställandet av ett bindande mål. Industrin i Europa genomgår en strukturomvandling, och en ökad produktivitet och nya ersättande jobb kan uppstå, till och med mer hållbart, på annat håll än inom tillverkningsindustrin.

Modernisering av statsstöden som en del av en ny industripolitik

Även om moderniseringsprojektet har avancerat rätt långt är beredningen av de för Finland viktigaste bestämmelserna inte slutförd. Forsknings- och produktutvecklingen samt bestämmelsen om statsstöd för innovationer liksom riskfinansieringen och riktlinjer för statsstöd till energi och miljöskydd är först nu uppe till diskussion.

En långsiktig industripolitisk riktlinje som är viktig för Finland – arbetet för att inrätta en LNG-terminal för flytande naturgas – står ännu på agendan vid förhandlingar med kommissionen om stödmöjligheter till infrastruktur. Det vore motiverat att ta med alternativa energiinfrastrukturer i kategorin för nya åtgärder som kan beviljas stöd. Även ”clean teach” och resurseffektivitet är synpunkter som bör övervägas noggrant när det gäller möjligheter till stöd.

Ett betydelsefullt industripolitiskt beslut på EU-nivå togs i juni då man beslutade att i reglerna för regionstöd även framöver tillåta att investeringsstöd för produktion kan beviljas storföretag inom alla stödområden.  Alla andra medlemsländer förutom Finland och Sverige ställde sig bakom detta gammaldags industripolitiska strategibeslut. Konkurrenskommissionären Almunia tog tillbaka sitt ursprungliga beslut om stödförbud till c-områdena efter en enhällig och exceptionellt stark påtryckning från de stora medlemsländerna och sina kolleger. Kristiden inom ekonomin och på finansmarknaden tillät helt enkelt inte tillräckligt modiga beslut inom stödpolitiken.

Avslutningsvis

Den europeiska industrin är inne i en fas av strukturell nyorientering och det skulle finnas en beställning för en industripolitisk renässans.

Till exempel borde en omflyttning av tyngdpunkten till produktion med högre förädlingsvärde och högre upp i den globala värdekedjan inbegripas i de grundläggande riktlinjerna på EU-nivå.

Helheten utgörs av alla de politiska åtgärder som har betydelse för den privata sektorns konkurrenskraft. Störst betydelse på kort sikt har säkert en skälig prisnivå på energi och råvaror samt stödpolitiken. På längre sikt behövs nya öppningar också inom forskningen och produktutvecklingen, innovationerna, den inre marknadens politik och handelspolitiken samt beträffande tillgången på arbetskraft med hög och rätt utbildning.

När konkurrenskraftsrådet möts i september har det ett utmärkt tillfälle att visa att det kan fatta viktiga beslut. Men utan välsignelse från Europeiska rådet finns risken att kärnan inom industripolitiken, dvs. tryggandet av konkurrenskraften, även framöver körs över av andra politiska ambitioner.

Kommissionens riktlinjer i flaggskeppspappret om industripolitiken och i uppdateringarna har gått i rätt riktning. Men några nya dokument om linjen för industripolitiken behövs inte. Däremot borde konkurrenskraftstestet och konditionstestet bli en viktig del också av det nationella beslutsfattandet, och inte bara på EU-nivå.

När krisen inom ekonomin och på finansmarknaden härjat som värst har det tyvärr inte funnits så mycket tid att fokusera på problem på mikronivå. Men för att kunna garantera tillväxt och sysselsättning måste företagen i Europa få tillbaka den konkurrenskraft som håller på att försvinna.

Kari Virtanen

Skribenten ansvarar för frågor gällande den inre marknaden, industripolitiken och konkurrensärenden vid EU-representationen.

* C-område är ett område som enligt stycke c i artikel 107 i EUF-fördraget kan beviljas stöd.