Terrorismidirektiivineuvottelut – kun päivänpolitiikka tuli oikeussektorille
Kolumn
Ett förslag till direktiv om bekämpning av terrorism skulle enligt de ursprungliga planerna offentliggöras i slutet av 2016. Efter terrordåden i Paris i november 2016 måste planerna läggas om. Lagstiftningsprojektet bereddes i ilfart och förväntas stå klart redan i sommar efter en i EU-sammanhang exceptionellt kort beredningsprocess.
Inom den rättsliga sektorn behandlar vi ofta lagstiftningsförslag som, trots att de är viktiga, inte orsakar stora rubriker eller väcker bred samhälleligt debatt.
När mina bekanta frågar mig om substansen i mitt arbete är jag ofta tvungen att förklara varför lagstiftningsreformer som förefaller vara rent tekniska de facto har väldigt stor betydelse för det omgivande samhället eller åtminstone för de nationella rättssystemen.
Om en medlemsstat exempelvis behöver ändra sin nationella strafflagstiftning kan detta givetvis väcka en bredare debatt och föranleda krav på snabba politiska insatser, men reglering på EU-nivå får ofta mindre uppmärksamhet.
Det senaste undantaget från denna huvudregel är det så kallade terrorismdirektivet, som kommissionen lämnade ett förslag om i början av december 2015.
Efter Paris blev det nya planer
Enligt den ursprungliga tidsplanen skulle direktivförslaget bli klart först i slutet av 2016. Efter terrordåden i Paris i november bantade kommissionens beredningsmaskineri emellertid ned tidsplanen med ett år – ett första exempel på hur det politiska trycket har påverkat beredningen av direktivet.
På grund av den snävare tidsplanen gavs det denna gång ingen tid för den konsekvensbedömning som normalt krävs.
Den ambitiösa tidsplanen gäller givetvis också förhandlingarna om förslaget. EU-medlemsstaterna inledde behandlingen av förslaget i rådets arbetsgrupp strax efter juluppehållet i början av januari, när alla andra ännu återhämtade sig från trettondagsfirandet. Man har också lånat arbetstid från andra projekt för behandlingen, och med avvikelse från kutymen inom den rättsliga sektorn har nästan alla sammanträden hållits utan tolkning.
Rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget antogs vid justitieministrarnas sammanträde den 11 mars 2016. Avsikten är att direktivet ska vara antaget i sin slutliga form redan denna sommar.
Enligt förslaget siktar man på en genomförandeperiod på ett år för det nationella genomförandet, vilket också det är en betydligt kortare tidsfrist än vad som är brukligt inom den rättsliga sektorn.
Terrorismresor ska bli straffbara
Till sitt innehåll bygger kommissionens förslag i kanske överraskande stor utsträckning på reglering som redan nu är förpliktande för medlemsstaterna – direktivet ersätter nämligen rådets tidigare rambeslut i frågan. Utöver detta ålägger direktivet medlemsstaterna bl.a. att kriminalisera deltagande i terrorträning och resor utanför EU-området för terroristsyften samt finansiering, organisering och underlättande av sådana resor.
Bakom de nya kriminaliseringsskyldigheterna ligger de riktlinjer som ingår i FN:s säkerhetsråds resolution 2178(2014) och i det tilläggsprotokoll till Europarådets konvention om förebyggande av terrorism som antogs i maj 2015.
De förslag som allra tydligast ändrar den nuvarande regleringen härrör i själva verket inte från kommissionen utan från medlemsstaterna.
De egna erfarenheterna har betydelse
I de inlägg som har framförts vid förhandlingarna har man klart kunnat särskilja de medlemsstater som har drabbats av terrordåd under de senaste åren. Det är förståeligt att trycket att ta fram nya åtgärder för att bekämpa terrorismen är allra störst i just dessa länder.
Man kan dessutom se skillnader mellan de olika medlemsstaterna när det gäller vilka scenarier man de facto målar upp när det gäller terroristbrott. De egna erfarenheterna kan lätt påverka vilka bekämpningsmetoder just de berörda medlemsstaterna anser vara viktigast, och vilka risker och brottsmetoder de betraktar som mest sannolika.
En del har Breivik i tankarna när de begrundar potentiella terrordåd, andra separatiströrelser. Just nu tänker säkert alla på attackerna i Paris i november. Att det vid förhandlingarna har förekommit exceptionellt tvära positionsförändringar som det annars varit svårt att se motiven bakom enbart genom att följa med sammanträdesdiskussionerna är ytterligare en indikation på att den politiska styrningen har haft ett större direkt inflytande än normalt.
Så snart medlemsstaterna har enats om en gemensam ståndpunkt i fråga om förslaget kommer beredningen av ärendet att fortsätta, först i Europaparlamentet och därefter i inofficiella trepartsförhandlingar mellan rådet, parlamentet och kommissionen. Dagspolitiken och det som händer i det omgivande samhället torde också under senvåren ha en direkt inverkan på slutresultatet av förhandlingarna.
För en grå tjänsteman inom den rättsliga sektorn ger förhandlingarna i alla händelser en intressant inblick i något som de kolleger som kämpar med migrationsfrågor eller med finanskrisen säkert redan länge har känt till: vid behov kan EU:s lagberedningsmaskineri arbeta snabbt, och det politiska trycket kan ge upphov till rätt oväntade lösningar som verkar stå långt från det som dryftades vid det egentliga förhandlingsbordet.
Lauri Rautio
Skribenten är specialsakkunnig i straff- och processrätt vid EU-representationen
