Britannian EU-kansanäänestyksen oikeudelliset ulottuvuudet

Professorn i Europarätt Jukka Snell ger en överblick av de rättsliga aspekterna av Storbritanniens folkomröstning om EU-medlemskap – både om det blir ja eller nej till EU.

• När? Folkomröstningen hålls den 23 juni 2016.
• Hur lyder frågan som väljarna ska ta ställning till? “Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?” (Ska Storbritannien förbli medlem av Europeiska unionen eller lämna Europeiska unionen?)
• Vad anser den brittiska regeringen? Efter att ha förhandlat fram en ny överenskommelse med EU stöder regeringen fortsatt medlemskap.
• Vem får rösta? Medborgare i Storbritannien, Irland och Brittiska samväldet som har fyllt 18 år och som bor i Storbritannien samt britter som varit bosatta utomlands i högst 15 år.

Hur går det till om Storbritannien lämnar EU?

Artikel 50 i fördraget om Europeiska unionen (EUF) om processen:

• ”Den medlemsstat som beslutar att utträda ska anmäla sin avsikt till Europeiska rådet. Mot bakgrund av Europeiska rådets riktlinjer ska unionen förhandla fram och ingå ett avtal med denna stat där villkoren för dess utträde fastställs, med beaktande av dess framtida förbindelser med unionen. Detta avtal ska förhandlas i enlighet med artikel 218.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det ska ingås på unionens vägnar av rådet som ska besluta med kvalificerad majoritet efter Europaparlamentets godkännande.”
• Den egentliga processen för att lämna EU börjar med att Storbritannien meddelar om sin avsikt att utträda.
• Europeiska rådet (utan Storbritannien) drar upp riktlinjerna för förhandlingarna. Beslut ska fattas i konsensus, det vill säga enhälligt.
• Kommissionen förhandlar om villkoren för utträdet med Storbritannien. (I teorin kan förhandlaren också vara någon annan.)
• Fördragen reglerar inte Storbritanniens deltagande i EU:s verksamhet under förhandlingarna. Storbritanniens ordförandeskap 2017 är en särskilt besvärlig fråga. Principen om lojalt samarbete kan ge svar.
• Avtalet om utträde ska godkännas av EU. Kravet är kvalificerad majoritet i rådet (utan Storbritannien) enligt artikel 238.3 b i EUF-fördraget (72 % av medlemsstaterna, 65 % av invånarna), och Europaparlamentets godkännande (de brittiska parlamentarikerna får vara med).
• Beroende på Storbritanniens mål behövs förutom avtalet om utträdande antagligen också ett separat avtal om den fortsatta relationen till EU. Detta torde kräva enhällighet och nationella ratificeringar.

Om Storbritannien lämnat EU: Artickel 50 i EUF om upphörande av medlemsskyldigheter

• ”Fördragen ska upphöra att vara tillämpliga på den berörda staten från och med den dag då avtalet om utträde träder i kraft eller, om det inte finns något sådant avtal, två år efter den anmälan som avses i punkt 2, om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten med enhällighet beslutar att förlänga denna tidsfrist.”
• Tidtabellen för utträdesförhandlingarna är två år och tiden kan endast enhälligt förlängas. I praktiken är det en mycket snäv tidtabell.
• Ett utträde också möjligt utan avtal.
• I fördragen föreskrivs inget om de rättigheter som medborgarna redan har förvärvat. Det orsakar problem till exempel för britter som är bosatta i Finland och för finländare bosatta i Storbritannien. Det behövs bestämmelser om detta i avtalet om utträde. Utan avtal blir det rättsliga läget ytterst oklart. Vissa rättigheter kan härledas ut Europakonventionen och något eventuellt ur Wienkonventionen om traktaträtten.

Om Storbritannien lämnar EU, vilken modellen ska tillämpas för relationen till EU?

Alternativ

• Norska modellen: ESS
• Turkiska modellen: tullunion
• Schweiziska modellen: över hundra bilaterala avtal med EU
• Kanadensiska modellen: ett omfattande avtal om ekonomi och handel
• WTO-modellen

Om Storbritannien förblir medlem: ny överenskommelse

• Beslut av stats- och regeringscheferna, församlade i Europeiska rådet, om en ny överenskommelse för Förenade kungariket inom Europeiska unionen (EUCO 1/16, bilaga 1).
• Beslutet träder i kraft om Storbritannien förblir EU-medlem.
• Beslutet är inte ett europarättsligt instrument utan ett internationellt fördrag.
• Beslutet är ett fördrag enligt artikel 31.3 a i Wienkonventionen och måste beaktas i tolkningen av EU-fördragen. EU-domstolen har godkänt detta i fallet Mål C−135/08 Rottman, EU:C:2010:104, stycke 40.
• Den nya överenskommelsen gäller inte endast Storbritannien utan påverkar alla medlemsstater.
• Det finns fyra delområden i den nya överenskommelsen.

Om Storbritannien förblir medlem: ekonomisk styrning

• Problemet är hur euroområdet och den inre marknaden kan sammanjämkas, särskilt att med tanke på diskriminering och euroområdets politiska dominans.
• Enligt den nya överenskommelsen är det förbjudet att diskriminera fysiska eller juridiska personer på grundval av den officiella valutan i den medlemsstat där dessa personer är etablerade. Det här är inte endast ett teoretiskt problem eftersom Storbritannien och ECB redan har tvistat om saken i rätten.
• Bestämmelser om bankunionen, finansiell stabilitet, finansinspektion mm. Särskilt med hjälp av rättsakter kan man skapa ett större spelrum för stater utanför bankunionen.
• Bestämmelserna inkluderas i fördragen när de revideras följande gång.
• Beslut: Om en stat som inte hör till bankunionen motsätter sig en rättsakt som gäller den ekonomiska styrningen kan ärendet tas upp i Europeiska rådet. Det är inte frågan om vetorätt men det möjliggör att landets särställning beaktas.

Om Storbritannien förblir medlem: konkurrenskraft

• Genomförande av den inre marknaden
• Bättre lagstiftning, särskilt minskad regelbörda, inbegripet systematisk översyn av den befintliga lagstiftningen
• En aktiv och ambitiös handelspolitik

Om Storbritannien förblif medlem: suveränitet

• ”Det konstateras att Förenade kungariket, mot bakgrund av dess särskilda situation enligt fördragen, inte har förbundit sig för vidare politisk integration i Europeiska unionen. Innebörden av detta kommer att införlivas i fördragen vid nästa ändring av dem […] så att det tydliggörs att hänvisningarna till en allt fastare sammanslutning inte är tillämpliga på Förenade kungariket.”
• För första gången erkänns det på fördragsnivå att fördragens grundläggande mål inte binder alla parter – medlemsstaterna kan ha olika syn på integrationens syften.
• Fördragens hänvisningar till en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken utvidgar inte unionsrätten. Denna tolkningsanvisning är riktad särskilt till EU-domstolen.
• Rött kort till subsidiaritetsprincipen, om 55 % av de nationella parlamenten motsätter sig ett förslag till EU-rättsakt.

Om Storbritannien förblir medlem: sociala förmåner och fri rörlighet

• Ett orosmoment är strömmen av människor i jakt på arbete till följd av skillnaderna i medlemsstaternas sociala trygghet.

Ny tolkning av de rådande bestämmelserna:

• I artikel 45 i EUF-fördraget betonas medlemsstaternas rätt att begränsa arbetstagares fria rörlighet.
• I tillämpningen av artikel 21 i EUF-fördraget betonas medlemsstaternas rätt att neka EU-medborgare från andra stater sociala förmåner. Detta innebär att EU-domstolens dom i fallet Dano skrivs in.
• På ett allmänt plan betonas principen om förbud mot att missbruka rättigheter, och åtgärder som utgår från den allmänna ordningen underlättas. Detta kan medföra ändringar i rättspraxisen etablerad i målen Surinder Singh och Metock.

Ändringar i härledda rättigheter

• Förordning 883/2004: indexering av barnbidrag som betalas till barn bosatta i en annan stat enligt förhållandena i den medlemsstat där de har sin hemvist. Om till exempel en polack arbetar i Storbritannien, men barnen bor i Polen, kan barnbidraget vara lägre.
• Förordning 429/2011: skyddsmekanism för exceptionella situationer. Ger staterna rätt att begränsa förmånerna för arbetstagare från andra EU-länder under fyra års tid. Kommissionen anser att det råder en exceptionell situation i Storbritannien som påverkar centrala faktorer i den sociala tryggheten eller den offentliga servicen.

Om Storbritannien förblir medlem: befogenheter

• Inget försök att återbörda befogenheter till medlemsstaterna.
• Orsaken till det är en ytterst omfattande utredning, ”Balance of Competences Review”, som Storbritanniens statsförvaltning inledde 2012 – https://www.gov.uk/guidance/review-of-the-balance-of-competences.
• Den allmänna slutsatsen efter en ingående och oberoende analys av 32 olika sektorer var att EU:s befogenheter i det stora hela är rätt dimensionerade.

Jukka Snell, professor i Europarätt, Åbo universitet och Swansea University.