GUSP och EU:s utrikesminister
Intervju av Teija Tiilikainen
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och EU:s utrikesminister i EU:s konstitutionella fördrag
Vilka är utrikesministerns uppgifter och befogenheter?
I utrikesministern förenas två för EU:s yttre förbindelser för närvarande ledande gestalter. För tillfället är kommissionären för yttre förbindelser galjonsfigur för de ekonomiska yttre förbindelserna och för det politiska, dvs. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, ansvarar den höge representanten för GUSP. Då dessa uppgifter sammanslås blir utrikesministerns portfölj relativt tungt vägande.
Utrikesministern har emellertid ingen oberoende beslutsmakt i stora frågor, utan utrikesministern företräder den politik som man gemensamt kommit överens om. Till exempel i världens krisområden kan utrikesministern sköta både det ekonomiska och det politiska fältet. Han blir ”Herr EU” ute i världen.
Enligt det konstitutionella fördraget skall utrikesministern leda den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, delta i utformningen av unionens politik och fungera som vice ordförande i kommissionen.
Tanken då utrikesministerämbetet inrättades var att EU:s röst på detta sätt skulle bli tydligare i världen. EU är en stor aktör som har potential att påverka på det globala planet. Det finns emellertid en risk för att EU:s gemensamma röst drunknar, eftersom det finns så många EU-representanter och EU-förhandlare. Inrättandet av ett utrikesministerämbete gör att unionen får en enhetligare linje. Utrikesministern har i uppgift att fungera som unionens ansikte utåt och att bättre och tydligare föra fram EU:s intressen.
Till exempel unionens ekonomiska förbindelser med Ryssland är inte oberoende av de politiska relationerna. Nu förenas skötseln av dessa förbindelser i samma person och unionens tyngdvikt i relationerna som helhet ökar.
Hur väljs utrikesministern, kommer utrikesministern från ett litet eller stort land?
Man har redan kommit överens om att den nuvarande utrikespolitiska representanten Javier Solana kommer att fortsätta på utrikesministerposten. Det finns inga rotationsregler eller liknande regler för valet. Det är naturligtvis lättare för de stora länderna att få ledande poster, men för närvarande kommer till exempel kommissionens ordförande från Portugal, dvs. ett litet land. Särskilt nu, efter utvidgningen, är de små ländernas grupp så stor att de stora länderna inte bara kan köra över dem. Utrikesministerns mandatperiod följer kommissionens femåriga mandatperiod.
Vilken är utrikesministerns förhållande
· till kommissionären för yttre förbindelser
För tillfället är arbetsfördelningen mellan kommissionärerna ännu inte helt klar. Många kommissionsledamöter har en del uppgifter som anknyter till yttre förbindelser och innan utrikesministerämbetet införs måste man besluta hur det nya ämbetet skall placeras in i detta sammanhang.
· till ordförandelandet
När utrikesministern inleder sitt arbete kommer uppgifterna för rådets ordförandeland inte längre att vara de samma som nu. Ordförandeskapets betydelse och innebörd kommer att förändras. För närvarande representerar ordförandelandet Europeiska unionens utrikespolitik tillsammans med den utrikespolitiske representanten. I framtiden kommer dessa uppgifter att helt och hållet övergå till unionens utrikesminister.
· till de nationella utrikesministrarna?
Unionens utrikesminister har en dubbel roll. Utrikesministern fungerar som ordförande för rådet för utrikes frågor och föredrar alltså de ärenden som skall behandlas för rådet. Å andra sidan representerar utrikesministern även den ståndpunkt som rådet fattat. Denna roll är i viss mån motstridig, ordföranden skall sammanjämka de enskilda synpunkterna men även leda unionens utrikespolitik. Den nya uppgiftsbeskrivningen är ännu i viss mån flytande, men genom praktiska erfarenheter kommer även utrikesministerns uppgifter att få en fast form. Förhoppningsvis motsvarar slutresultatet av denna process det som eftersträvades då utrikesministerposten inrättades.
Vad innebär EU:s strukturerade samarbete?
EU:s strukturerade samarbete är en del av den gemensamma försvarspolitiken och går i den slutliga fördragstexten under namnet permanent strukturerat samarbete. Med detta samarbete avses det flexibla arrangemang där en mindre grupp länder går längre än de andra inom en viss aspekt av försvarspolitiken. Inskrivandet av ett sådant ”resurssamarbete” i det konstitutionella fördraget möjliggör bildandet av så kallade kärnor i vissa frågor som fastställs i fördragstexten.
Redan i Amsterdamfördraget gavs Europeiska unionen i uppgift att genomföra militära krishanteringsuppdrag. Utgångspunkten är att EU genom detta samarbete även kan delta i lösandet av internationella krissituationer. Dessa krissituationer kräver olika slags resurser. EU är emellertid en civil makt och har inte haft de resurser eller det militära materiel som krävs. EU:s medlemsstater kan emellertid även bedriva militärt samarbete. Alla medlemsstater kan inte förpliktas att gå så här långt i EU-samarbetet, och därför har man i fördraget infört en möjlighet att en mindre grupp medlemsstater inleder ett samarbete.
Vad är Europeiska avdelningen för yttre åtgärder?
Avsikten är att Europeiska avdelningen för yttre åtgärder skall bli ett slags ”utrikesministerium” för unionen. Med denna avdelning försöker man förena medlemsstaternas resurser på det utrikespolitiska planet. Man vill inte att all administrativ kapacitet skall tas av medlemsstaterna, utan att även unionen skall ha en egen utrikesförvaltning. Avdelningen för yttre åtgärder kan till exempel samla in information från olika länder eller följa utvecklingen inom ett visst område. På detta sätt är man inte uteslutande beroende av information som härrör från medlemsstaterna.
Man är som bäst i färd med att inrätta avdelningen. Avdelningens personal kommer att bestå av personer från nationella utrikesministerier, kommissionen och ministerrådets sekretariat. Administrativt torde avdelningen uppdelas i enlighet med unionens utrikespolitiska verksamhetsområden i politiska och ekonomiska enheter. Unionens utrikesministerium kommer att bestå av avdelningen för yttre åtgärder och kommissionens representationer i enskilda länder.
Vad är EU:s krishanteringsuppdrag, i vilken situation kan unionen bestämma sig för att vidta åtgärder?
Krishantering är ett mycket vitt begrepp som omfattar alla former av uppdrag från fredsbevarande till humanitär räddningsverksamhet och fredsframtvingande åtgärder, dvs. intervenering mellan krigsförande parter.
Det finns ingen automatik när det gäller inledandet av dylika uppdrag, utan ministerrådet beslutar på basis av Europeiska rådets ståndpunkter från fall till fall när en viss situation utvecklats så att man anser att EU bör agera. Även uppdragens karaktär och omfattning fastställs från fall till fall.
Sedan år 2003 har EU deltagit i tre krishanteringsuppdrag; i Makedonien, i Kongo och inom kort även i Bosnien-Hercegovina. Krishantering är alltså en möjlighet redan på basis av nuvarande fördrag. Det konstitutionella fördraget möjliggör något mera omfattande åtgärder, även förebyggande verksamhet och åtgärder för eftervård av kriser. När det gäller krishantering är förändringarna små jämfört med nuläget.
Vad innebär EU:s säkerhetsgarantier?
För första gången införs en dylik skyldighet i fördraget. Säkerhetsgarantierna förpliktar medlemmarna att försvara varandra. Detta är en helt ny dimension i EU-fördragen. I praktiken har säkerhetsgarantierna som tanke varit med redan länge. EU-länderna har en lång historia av samarbete, och nu till och med en gemensam valuta. I detta läge känns säkerhetsgarantierna redan som en naturlig del av relationerna mellan varandra närstående länder.
I fördraget har man även skrivit in en solidaritetsklausul riktad mot terrorism. Enligt solidaritetsklausulen fungerar unionen och dess medlemsstater tillsammans i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terrorattack eller dylikt. I detta sammanhang kan unionen även försvara sitt eget territorium med de medel som medlemsstaterna ställer till förfogande.
Om GUSP:s natur
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik hindrar inte medlemsstaterna från att bedriva sin egen utrikespolitik. Medlemsstaterna behöver inte heller i framtiden fråga EU om lov för varje enskilt utrikespolitiskt ärende. I det konstitutionella fördragets artikel 16 finns dock även häftiga formuleringar; där sägs att unionens befogenhet i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta alla utrikespolitiska områden. Trots att EU kan fungera på alla utrikespolitiska områden, beslutar dock utrikesministrarna sinsemellan om man skall anta en gemensam ståndpunkt i en viss fråga eller inte. Efter detta är medlemsstaternas utrikespolitik i denna fråga bunden till ståndpunkten. Till exempel om man inom EU har kommit överens om en handelsblockad mot något land kan en enskild medlemsstat inte idka handel med landet i fråga.
Det finns dock många områden inom yttre förbindelser där man fungerar precis som tidigare. Målsättningen är inte ett allomfattande EU. Unionens utrikesminister vidtar åtgärder då det finns något mervärde i att fungera genom EU. Sådana ärenden kunde till exempel vara olika krishärdar, förbindelserna med Ryssland eller de transatlantiska förbindelserna. I dessa frågor är det mera rationellt att fungera tillsammans än ensam. Det finns emellertid även behov av och uppgifter för medlemsstaternas egna utrikesministrar och ministerier.
