EMU:n sosiaalinen ulottuvuus – lentääkö se?

Kommissionen offentliggjorde den 2 oktober efter en lång beredning ett meddelande om EMU:s sociala dimension. Avsikten är att kraftigare lyfta upp den sociala dimensionen i EU:s ekonomisk-politiska diskussion. Meddelandet är ett svar på Europeiska rådets begäran om en granskning av de olika dimensionerna av en fördjupning av EMU.

Många aktörer inom den sociala sektorn hade högt ställda förhoppningar på kommissionens meddelande, i synnerhet i anslutning till tillsynen inom förfarandet vid makroekonomiska obalanser (MIP). De hoppades att varningsmekanismen gällande makroekonomiska obalanser också ska beakta ländervisa indikatorer som beskriver läget inom den sociala sektorn vid sidan av indikatorer för läget inom makroekonomin. Varningsmekanismen försöker i ett tidigt skede identifiera eventuella problem och starta en djupanalys av läget i ett land när indikatorerna visar rött. Förfarandet kan leda till rekommendationer om åtgärder som bör vidtas och i teorin till att medlemsländer åläggs sanktioner. Argumenten var att omfattande problem inom den sociala sektorn har en negativ inverkan på makroekonomins stabilitet i landet i fråga och via gränsöverskridande avspeglingar på stabiliteten i hela euroområdet. När man bedömer makroekonomiska obalanser borde man därför också beakta det socialpolitiska läget i landet och vidare vilken inverkan eventuella åtgärder på EU-nivå har på den sociala sektorn. Ett ytterligare argument var att en social kris kan leda till politisk instabilitet. Målet var således en betydande ändring av balansen i den europeiska styrningen av den ekonomiska politiken.

En kompromiss, men en viktig sådan

Pasi Korhonen arbetar vid EU-representationen med bland annat frågor om social trygghet.

De här målen uppnåddes emellertid inte, utan som en kompromiss presenterades i meddelandet en förstärkning av den nuvarande Europa 2020-strategin. Det centrala förslaget är en ny resultattavla baserad på ett antal nyckelindikatorer. Med hjälp av den här resultattavlan ska man kunna följa läget inom den sociala sektorn i medlemsländerna och i ett tidigt skede upptäcka stora avvikelser i utvecklingen inom ett land och i förhållande till andra medlemsländer. Kommissionen menar att man ska fokusera på problem som har gränsöverskridande konsekvenser. Det skulle vara fråga om ett politiskt verktyg, som inte skulle innehålla en automatisk djupanalys av läget i ett problemland och inte heller direkt leda till rekommendationer. Avsikten är att lyfta fram den sociala sektorn och verktyget kan användas som ett hjälpmedel i den politiska diskussionen. Verktyget ska framför allt stödja strategin Europa 2020 och den diskussion som socialministrarna för, men det som resultattavlan visar ska också föras vidare till den ekonomiska sektorn.

I meddelandet presenteras också hjälpindikatorer för MIP-förfarandet. De skulle inom ramen för förfarandet bredda djupanalysen av läget i ett problemland och också konsekvensbedömningen av vilka sociala följder eventuella åtgärder kan ha. Det här är ett viktigt politiskt budskap som kommissionen för fram. Nedskärningarna inom den ekonomiska politiken har fördjupat den sociala krisen och allvarligt påverkat den sociala sektorns möjligheter att möta ett ökat behov av hjälp och stöd. Samtidigt har man också försämrat förutsättningarna för ekonomisk tillväxt. Kommissionen konstaterar att nedskärningar inom den sociala sektorn kan försvaga humankapitalet och därmed tillväxtpotentialen samt försvaga makroekonomins automatiska balanseringseffekt på grund av minskad efterfrågan. Givetvis måste man också inse att den ekonomiska krisen är djup och att det blir allt svårare att göra nedskärningar ju närmare kistbottnen man kommer.

Meddelandet är en kompromiss, men som sådan en rätt betydande politisk öppning. Det här är en naturlig fortsättning på att den sociala sektorn fick en framskjuten plats i Europa 2020-strategin. I själva verket är tre av de fem huvudmålen i strategin teman som hör till den sociala sektorn (sysselsättning, utbildning, fattigdom). 2020-processen har emellertid hamnat i skymundan på grund av den ekonomiska krisen och många av de uppställda målen kan vara svåra att nå. Därför var det väntat och naturligt att kommissionen gav en politisk signal av det här slaget till medborgarna i Europa.

Alltför kraftfulla långsiktiga mål

Det fortsatta arbetet kommer inte att vara lätt. EU saknar nästan helt befogenhet inom den sociala sektorn, utan medlemsländerna är själva ansvariga för sina system och hur dessa är uppbyggda. I många länder befarar man att med de nuvarande åtgärderna ger man EU och kommissionen möjligheter att ingripa i sådant som hör till medlemsländernas befogenhet. Den här oron skingras inte av att kommissionen i sitt meddelande har tagit in ett långsiktigt mål om att stärka den gränsöverskridande solidariteten genom att utöka EU-budgeten och skapa centraliserade inkomstöverföringsmekanismer. Kommissionen föreslår bland annat, visserligen indirekt, ett centraliserat arbetslöshetsförsäkringssystem.

En fördjupad integration är ett övergripande mål för kommissionen, i synnerhet i det här ekonomiska läget. Det faktum att Europa förtvinar i den globala konkurrensen och EU:s nuvarande ekonomisk-politiska strukturer är i gungning har fått kommissionen att ytterligare betona sitt övergripande mål, vilket syns i det här meddelandet uttryckligen i de långsiktiga visionerna. De långsiktiga visionerna kommer antagligen att möta på hårt motstånd och de är inte lätta att genomföra, eftersom de delvis förutsätter till och med nya befogenheter, vilket kräver en ändring av grundfördraget.

Den politiska beredningen i många medlemsländer kommer troligen att präglas av en oro för de långsiktiga målen som ingår i meddelandet och för att de juridiskt bindande verktyg som gäller makroekonomisektorn eventuellt kan börja användas inom den sociala sektorn. Det kommer nödvändigtvis inte att fästas lika stor politisk uppmärksamhet vid detaljerna i förslaget. Man bör dock komma ihåg att samarbetet inom den sociala sektorn inom ramen för strategin Europa2020 till sin karaktär är politiskt och att den allvarligaste sanktionen inom processen enligt den gällande rättsliga grunden är ett politiskt tryck. När det gäller förfarandet vid makroekonomiska obalanser måste problemen å sin sida vara så djupgående att de direkt leder till obalanser i makroekonomin. Den rättsliga grunden för åtgärderna bygger på det här. Då talar vi redan om rätt allvarliga problem. Beaktansvärt är även att också de här förfarandena i slutändan är politiska och att de rekommendationer som ges länderna är godkända av rådet, dvs. av medlemsländerna.

Via den rättsliga grunden för tillsynen inom förfarandet vid makroekonomiska obalanser genomförs i varje fall åtgärder som direkt påverkar den sociala sektorn. Det här är självklart eftersom i genomsnitt 40 procent av ländernas budgetar har anknytning till den sociala sektorn. Kommissionens förslag strävar efter att för sin del bättre föra in den sociala sektorn i den politiska diskussionen så att den inte bara är föremål för åtgärder.

Fokus behövs

Debatten om den sociala sektorn som en del av strategin Europa 2020 är för närvarande splittrad. För hela processens trovärdighet borde diskussionen fokusera på de stora problemen och både inom kommissionen och i medlemsländernas inbördes tillsyn borde resurserna användas till en analys av de länder och de problem där indikatorerna visar stora problem. Meddelandet om EMU:s sociala dimension eftersträvar en fokuserad diskussion, och i bästa fall kan meddelandet hjälpa till att avgränsa debatten till de ”riktiga” problemen också i de nuvarande processerna. Det här skulle vara synnerligen viktigt nu när den nya processen oundvikligen ger medlemsländerna mer arbete, även om den så långt som möjligt strävar efter att utnyttja existerande strukturer.

EMU:s ”nykläckta unge” är således inte på väg att flyga upp i luften, utan håller sig stadigt på marken och utvecklas i sin egen långsamma takt. Men spelet är nu i och med kommissionens meddelande öppnat och EU-ledarna tar vid sina möten i höst ställning till det fortsatta arbetet.

Pasi Korhonen

Skribenten arbetar vid EU-representationen med frågor som gäller social trygghet, samarbete inom socialskyddet, arbetarskydd och jämställdhet.