En kompass i dimman – ny strategi för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik
I juni antog Europeiska rådet en ny global strategi som drar upp riktlinjerna för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik i en allt osäkrare värld. Strategin innehåller ambitiösa målsättningar: att utveckla unionens försvar, påverka grannskapet, förebygga kriser och stärka internationell rätt. Utrikes- och säkerhetspolitiken måste visa vad den går för i en tid när nyttan med EU ifrågasätts allt oftare. Att stärka medlemsländernas och medborgarnas säkerhet måste stå i centrum för EU:s verksamhet och det finns stora förväntningar. EU:s trovärdighet i världspolitiken måste utgå från unionens förmåga att bygga upp sin egen säkerhet och agera för säkerheten i sitt grannskap.
Att orientera sig i osäkra tider
Europeiska rådet i juni 2016 kommer att gå till historien som en brytningspunkt i EU:s utveckling. Statsöverhuvudena samlades för att skapa klarhet i följderna av den föregående veckans Brexit-omröstning. Det är helt begripligt att den strategi som den höga representanten för utrikes- och säkerhetsfrågor Federica Mogherini presenterade hamnade i skuggan. Strategin drar upp riktlinjerna för EU:s utrikespolitiska verksamhet under de 6‒8 kommande åren. Strategin med namnet ”Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe” kan läsas här. Mogherini har utarbetat strategin i samarbete med medlemsländerna under det gångna året och i fortsättningen ska hon rapportera om genomförandet av strategin till Europeiska rådet varje år.
Den globala strategin ersätter Europeisk säkerhetsstrategi från 2003 från Javier Solanas tid som EU:s höga representant. Den skrevs i efterdyningarna av kalla kriget, under en tid av kraftig EU-expansion och optimistisk andra av ekonomisk tillväxt. Säkerhetsläget i EU och dess närområden har förändrats grundligt sedan dess. Följderna av den arabiska våren och konflikterna i Afrika syns i Europa bland annat i form av terrorism och migration. Rysslands aggressioner mot Georgien och Ukraina och positionering som motkraft till den västerländska värdegemenskapen har återfört geopolitiken till Europa på ett sätt som vi önskade redan var förbi. Återhämtningen från den globala ekonomiska krisen har gått långsammare i Europa än i USA eller tillväxtmarknaderna i Asien, vilket ytterligare ökat kritiken både mot EU och mot den rådande politiska kulturen. Å andra sidan har det internationella samfundet också visat sin styrka genom att lösa konflikter och förenats i kampen mot klimatförändringarna. EU har fått erkännande till exempel för kärnavtalet med Iran och klimatavtalet från Paris.
Lägesanalysen i den globala strategin förskönar inte verkligheten: händelserna i världspolitiken är allt mer komplicerade och kampen om makten hårdare, men samtidigt har mänskligheten förenats på ett aldrig tidigare skådat sätt. I denna omvärld hänger EU:s inflytande på medlemsländernas vilja och förmåga att agera tillsammans för gemensamma intressen.
Europas säkerhet byggs upp både när och fjärran
EU:s avsikt är enligt strategin att främja fred och garantera sina medborgares och sitt territoriums säkerhet. EU:s trovärdighet i världen och inför sina egna medborgare är beroende av att detta lyckas. Därför är strategins mål att stärka EU som säkerhetsgemenskap.
Flyktingkrisen som Europa slutgiltigt vaknade upp till förra året har påvisat den direkta kopplingen mellan vår inre säkerhet och konflikter i andra länder. Nu måste vi hittar nya sätt att förena medlemsländernas kunnande och metoder gällande den inre och den yttre säkerheten. Våra östra och södra grannläder måste få stöd för att stärka sina samhällen för att de bättre ska tåla kriser och kunna avvärja hot mot sin stabilitet.
Att stärka det internationella system som bygger på internationell rätt och på regler som upprätthålls genom olika organisationer och avtal är en väsentlig del av EU:s partnerskap med centrala yttre aktörer, till exempel USA, och för EU:s verksamhet i FN och andra organisationer. EU:s verksamhet som en del av det internationella samfundet grundar sig på gemensamma värderingar, såsom demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna. Dessa utgjorde i tiden fundamentet för EU:s grundande. Att vi förbinder oss till dessa värderingar är också en mätare på EU:s trovärdighet i andras ögon, oberoende om de delar våra värderingar eller ej.
Finlands prioriteringar syns tydligt i strategin
Genomförandet av strategin inleds denna höst inom olika delområden. I det inledande skedet har det varit den strikta säkerhetspolitiken där stratregin föreslår stora förändringar som fått mest uppmärksamhet i Bryssel och i medlemsländerna. Medlemsländerna ska komma överens om genomförandeplanen i fråga om försvar och säkerhet innan årets slut. Denna helhet är mycket viktig för Finland.
Den globala strategin framhåller flera möjligheter till fördjupat försvarssamarbete. Också de senaste månadernas ambitiösa förslag av Finland, Frankrike, Tyskland och Italien tyder på en vilja att framskrida i denna riktning. Storbritannien har framhållit att Europas säkerhet är i landets intresse också efter att landet lämnar EU. Hur långt man i praktiken kan gå till exempel när det gäller att utveckla kapaciteter och ledningsstrukturer eller stärka försvarsindustrin är beroende av medlemsländernas vilja att förbinda sig till en djupare integration inom ett område där Nato också i framtiden är den centrala säkerhetsgaranten för de flesta medlemsländerna. Det är emellertid inte fråga om ett nollsummespel eller skapande av dubbla strukturer, utan om EU:s mervärde. EU är en aktör i den övergripande säkerheten, men i praktiken har unionen allt fler instrument till stöd för sitt försvar, och de gagnar också Nato. Samarbetet mellan EU och Nato håller på att intensifieras, vilken bekräftades under toppmötet i Warszawa i somras.
Att trygga fredlig utveckling i Arktis och stärka av det internationella samarbetet är viktiga mål för Finland, som snart inleder sin tvåårsperiod som ordförande i Arktiska rådet. Arktis är en av de delområden i strategin som EU delar med Ryssland.
Strategins passage om relationerna mellan EU och Ryssland följer den allmänna linje som utrikesministeriet fastställde i mars. Rysslands handlingar på Krim och i östra Ukraina kan inte godkännas och EU:s fortsatta mothandlingar beror på Rysslands engagemang i verkställandet av Minskavtalet. Dialogen och kontakten till Ryssland fortsätter inom de områden där det är möjligt och nödvändigt. Det är särskilt viktigt att upprätthålla kontakten mellan medborgarna och med civilsamhället, som har allt mindre utrymme att agera.
EU har goda möjligheter att agera för att finna lösningar till kriser i världen ‒ i bästa fall redan innan de bryter ut. Det är billigare att förebygga en konflikt än att avsluta den. EU är världens största givare av utvecklingsbistånd, vi har ett omfattande nätverk av diplomater och rikligt med verktyg för att identifiera potentiella kriser och åtgärda de bakomliggande problemen. Fredsmedling, som är viktigt för Finland, är en del av det övergripande konfliktarbetet. Fredsmedlingen borde få stadigare fäste i EU:s verksamhet.
Hur EU lyckas i allmänhet hänger på utrikes- och säkerhetspolitiken
Det är lika viktigt för Finland att delta aktivt i genomförandet av den globala strategin som det var att påverka under strategins skrivprocess. Om de nedskrivna målen inte genomförs i praktiken förblir också den bästa planen meningslös. Strategin har fått beröm för sitt realpolitiska grepp. Den ser förutom möjligheter också gränserna för EU:s och andra aktörers inflytande. Det är en klar fördel. För att orientera i besvärlig terräng behöver man en karta som motsvarar verkligheten.
När EU-motståndet växer i medlemsländerna och unionens trovärdighet undergrävs också utifrån är utrikespolitiken ett av de få områden för EU-samarbete vars nödvändighet sällan ifrågasätts. Vi kan knappast förvänta oss drastiska steg mot vare sig ett gemensamt försvar eller en federation under de närmaste åren, så som vissa önskar och andra skyr. Under dessa svåra tider behövs snarare konkreta handlingar och snabbt synliga resultat än visioner. Genom att ställa upp tydliga mål på basis av strategin och genomföra dem tillsammans kan medlemsländerna främja unionens grundläggande syfte med hjälp av utrikes- och säkerhetspolitiken: trygghet, fred och välfärd. Att garantera dessa i en värld som är allt svårare att förutse kräver hårt arbete, och det arbetet får inte bli ogjort.
Turo Mattila
