Ett gemensamt asylsystem kräver solidarite

I Europeiska unionen förhandlar man nu om hur de asylsökande som räddats från Medelhavet ska fördelas tillfälligt mellan medlemsländerna. EU har emellertid försökt bygga upp ett gemensamt asylsystem i 20 år.

Hösten 1999 rådde närapå politisk hänförelse i Tammerfors. I staden hölls Europeiska rådets möte om rättsliga och inrikes frågor – Europa skulle bli en region med frihet, säkerhet och rättvisa, precis som man skrivit i Amsterdamfördraget som trädde i kraft samma år.

Enligt slutsatserna från toppmötet i Tammerfors grundade sig den europeiska integrationen på frihet, en frihet som utgick från mänskliga rättigheter, demokratiska institutioner och rättsstatsprincipen. Enligt slutsatserna kunde den europeiska friheten emellertid inte betraktas som enbart EU-medborgarnas privilegium.

Stats- och regeringscheferna ansåg att det betydde att EU hade en skyldighet att utveckla en gemensam asyl- och invandringspolitik. Inrättandet av ett gemensamt asylsystem blev också möjligt i och med att EU:s institutioner i Amsterdamfördraget gavs befogenheter i asylfrågor.

Från toppmötet i Tammerfors till Dublinförordningen

Efter toppmötet i Tammerfors började EU också införa rättsligt bindande asylregler, bland annat Dublinförordningen. Förordningen bygger på Dublinavtalet som ingicks inom ramen för Europeiska ekonomiska gemenskapen 1990.

Dublinförordningen föreskriver att om en asylsökande har släktingar i ett medlemsland, ska hens ärende behandlas i detta land. I övrigt bärs ansvaret av det land som beviljat den sökande visum eller på annat sätt gett hen tillträde till sitt territorium, det vill säga det första ankomstlandet i EU. Om sökanden reser från det första landet till ett annat EU-land, kan hen återsändas till det första landet. I databasen Eurodac skulle flyktingarnas fingeravtryck lagras för att myndigheterna skulle kunna följa hur människor rörde sig. I praktiken överfördes emellertid fingeravtrycksuppgifterna i Eurodac så långsamt att människor som passerade EU:s yttre gräns hann ansöka om asyl i ett annat EU-land innan deras rutt in i EU hade registrerats.

EU-länderna har ett delat ansvar för sina gränser och det krävs en effektiv kontroll av den gemensamma yttre gränsen.

Delat ansvar

EU:s sydliga medlemsländer, Italien, Grekland och Spanien, motsatte sig regeln redan när Dublinförordningen antogs. De anser att ansvaret för handläggningen av asylansökningar inte bör blandas samman med olaglig inresa. Europeiska kommissionen motiverade dock sitt förslag med att hävda att medlemsländerna är ömsesidigt ansvariga uttryckligen för övervakningen av utlänningars inresa.

Det krävdes med andra ord en effektivare kontroll av den yttre gränsen. De enskilda staterna var tvungna att agera på allas vägnar.

Vändpunkten 2015

År 2015 kom närmare 1,3 miljoner asylsökande till EU. En stor del av dem kom först till Grekland, och en stor del ville och försökte ta sig till Tyskland. Det årliga antalet asylsökande var större än någonsin sedan andra världskriget – men ändå bara cirka en femhundradedel av EU:s invånarantal.

Grekland var praktiskt taket ruinerat på grund av eurokrisen och den ekonomiska krisen. Också landets asylsystem var lamslaget. Förhållandena i de grekiska flyktingförläggningarna var omänskliga: det var skriande brist på privatliv, hygien och trygghet. Dessutom fanns det en risk för att Grekland skulle börja återsända människor till sina ursprungs- eller transitländer utan att deras säkerhet kunde garanteras i enlighet med folkrättens grundsatser.

Hösten 2015 beslutade ministerrådet att överföra först 40 000 asylsökande och sedan ytterligare 120 000 asylsökande från Grekland och Italien till andra medlemsländer. Det senare beslutet uppstod efter en omröstning med kvalificerad majoritet. Det var något helt nytt i asylpolitiken. I den historiska omröstningen avstod Finland från att rösta medan Slovakien, Ungern, Tjeckien och Rumänien röstade emot förslaget. I praktiken lyckades man dock inte genomförs beslutet: endast kring 13 000 personer flyttades från Italien och 22 000 från Grekland till andra medlemsländer. Finland tog emot ett par tusen människor, det vill säga det antal som motsvarade Finlands kvot.

Avtalet mellan EU och Turkiet 2016

Strömmen av flyktingar till EU avstannade till slut genom ett gemensamt uttalande av EU och Turkiet våren 2016. Enligt uttalandet skulle papperslösa migranter återsändas från Grekland till Turkiet och EU lovade ta emot en flykting från Turkiet för varje återsänd person.

Antalet flyktingar som kom till EU minskade. Många satt emellertid fast på de grekiska öarna, eftersom de grekiska myndigheterna i praktiken mycket sällan återsände personer till Turkiet.

I praktiken stampar nu hela lagstiftningspaketet som gäller det gemensamma asylsystemet på ställe. Foto: Pixabay

Reformerna går trögt

Europeiska kommissionen föreslog trots allt att Dublinförordningen ska uppdateras med hjälp av en permanent fördelningsmekanism, där det för varje land beräknas ett referensvärde som beskriver antalet asylsökande som tas emot. I ministerrådet har man inte funnit någon gemensam ståndpunkt om kommissionens förslag gällande Dublinförordningen. I praktiken stampar nu hela lagstiftningspaketet som gäller det gemensamma asylsystemet på ställe.

Sommaren 2019 förvärrades situationen ytterligare när Italien och Malta stängde sina hamnar för fartyg som räddade migranter och asylsökande på Medelhavet. Ländernas villkor för att fartygen skulle få tillträde till hamnarna var att andra EU-länder skulle ta emot flyktingarna. EU-länderna var tvungna att, fartyg för fartyg, förhandla om vilka länder som skulle ta emot de räddade.

I september nådde Italien, Frankrike och Tyskland en preliminär överenskommelse om en frivillig och tillfällig mekanism för fördelning av asylsökande. Mekanismen ska fastställa till vilka medlemsländer de asylsökande som räddats från Medelhavet kan delas ut.

Man försöker få med så många medlemsländer som möjligt. Mekanismen presenteras i rådet för inrikes frågor den 7–8 oktober.

Artikeln baserar sig på Anna-Kaisa Hiltunens bok Euroopan porteilla. Hiltunen arbetar för närvarande som gästande sakkunnig vid utrikesministeriets enhet för planering och forskning.